〔摘要〕 邓小平国家治理思想内涵丰富，重点回答了由谁治理和怎样治理两大基本问题，有力地推进了当代中国国家治理现代化的历史进程。在国家治理的主体向度上，他强调加强和改善党的领导，实行党政职能分开，调动地方、企业和人民群众的积极性；在国家治理的方式向度上，他强调不搞运动，加强社会主义民主，健全社会主义法制，依靠制度治理国家。在新的历史条件下，邓小平的国家治理思想对推进国家治理体系和治理能力现代化仍具有重要的价值和启示：党的领导是实施有效国家治理的根本保证；发挥各治理主体的作用是现代国家治理的重要标志；克服“运动式治理”是建立现代国家治理的前提；民主和法制是现代国家治理的主要手段。
〔关键词〕 邓小平；国家治理；主体向度；方式向度；克服“运动式”治理
〔中图分类号〕A849 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-0921（2016）02-0045-08
党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，引起了学术界的广泛关注。虽然国家治理最早出现在党的文献是在十八大，但不等于说中国共产党以前没有进行国家治理的活动。实际上，早在革命战争年代，中国共产党在革命根据地就进行了局部的、小范围的国家治理活动。新中国成立后，中国共产党开始在全国范围内执政，正式开启了中国的国家治理实践。不同于西方话语系统的“治理”，在中国共产党的话语体系中，国家治理是指在党的领导下，带领人民群众管理好国家事务的活动。当然，在具体的方式上，中国共产党治理国家也吸收和借鉴了世界发达国家的先进理念和方式，特别是在社会主义市场经济条件下，更加注重发挥社会和市场的力量，用制度约束公权力，界定政府和市场、国家与社会的边界，防止权力越位、错位。从国家治理活动本身来看，包括国家治理的主体、方式和目标这三个基本要素。邓小平作为党的第一代中央领导集体的重要成员，第二代中央领导集体的核心，中国改革开放的总设计师，在其革命和执政的生涯中，他实际上已经就“谁来治理”和“怎样治理”作出了重要论述，并在实践活动中推动了当代中国的国家治理现代化。长期以来，学术界把邓小平的理论概括为回答了“什么是社会主义、怎样建设社会主义”，而忽视对邓小平国家治理思想的研究。为弥补这一不足，有必要系统梳理和专门研究邓小平的国家治理思想，这不仅可以在学理上进一步深入对邓小平理论、党的国家治理思想的研究，而且对当前全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有现实意义。
一、国家治理的主体向度：加强和改善党的领导，实行党政分开，调动地方、企业和人民群众的积极性
国家治理的主体，是指由谁来治理国家，各治理主体之间又是什么样的关系。邓小平的国家治理思想，首先回答了由谁来治理国家，各主体处于什么样地位、发挥什么样的作用。他认为，必须坚持党的领导，改善党的领导，实行党政分开，调动各方面的积极性。
（一）加强和改善党的领导
中国是一个社会主义国家，社会主义国家的一个重要特征就是由代表最广大人民根本利益的无产阶级政党领导并执掌国家政权，这是体现国家性质和人民利益的根本保障。相应地，在中国国家治理的主体当中，中国共产党处于领导核心地位，这是不容动摇的。对此，邓小平始终有清醒的认识。早在抗日战争时期，邓小平就提出，要建设和巩固根据地，必须有坚强的党的领导。在根据地建设中，武装、政权、群众和党这四种力量如何联系与配合？邓小平明确指出：“首先是党的领导问题，党是领导一切的核心。”〔1〕新中国成立后，搞建设逐步成为党的中心工作。邓小平说：“过去的革命问题解决得好不好，关键在于党的领导，现在的建设问题解决得好不好，关键也在于党的领导。”〔2〕“文化大革命”时期，受造反派的冲击，党的领导一度受到削弱，一些地方和部门党的领导甚至处于瘫痪状态。邓小平第二次复出并主持全面整顿时，反复强调要整顿党的作风，把各级党的领导重新建立起来。改革开放新时期，针对资产阶级自由化否定党的领导的各种言论，邓小平旗帜鲜明地反对，反复强调要坚持党的领导，并提出这是坚持四项基本原则的核心。他指出：“自从十月革命以来，更证明了没有共产党的领导就不可能有社会主义革命，不可能有无产阶级专政，不可能有社会主义建设。”〔3〕党的领导，是中国几十年革命斗争的历史形成的，是四个现代化能否实现的关键。“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”〔4〕中国“必然四分五裂，一事无成”〔5〕。
在强调坚持党的领导的同时，邓小平正视党的领导中存在的问题，强调要改善党的领导。1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话，直指党的领导存在的问题，即：党内存在权力过分集中的官僚主义；加强党的领导，变成了党包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。他指出：“坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。”〔6〕对此，他提出以下办法：一是必须改善党的组织状况，恢复党的优良传统和作风，整顿党的组织。二是改革党和国家的领导制度，废除实际存在的领导干部职务终身制，建立健全干部选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换、退休制度，实行真正的集体领导和个人分工负责制。党不能够代替一切，包办一切。各级党组织应把大量日常行政工作、业务工作尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部外，把主要时间和精力用来做思想政治工作，做人的工作、群众工作和组织监督工作。这样“不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”〔7〕。三是加强党的纪律，健全民主集中制。各级纪律检查机构要维护党规党纪，切实搞好党风，严格执行党纪。不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。
（二）实行党政分开
中国共产党既是领导党，又是执政党，在国家政权机关中处于核心地位。中国是先有革命党，再由革命党领导人民建立国家政权。因而，政权建立后，中国共产党作为唯一的执政党代表人民执掌政权，就出现了党与政权关系的问题。这个问题，在新民主主义革命时期的局部执政实践中，就出现了。从现代国家治理来讲，具体政务应该由政府来处理，执政党一般处于幕后。西方资本主义国家，政党的主要任务是组织选举，推举候选人，发挥政治录用的功能，选举完成后则在议会中发挥作用。而在社会主义国家，根据马克思主义的理论，无产阶级政党作为唯一的执政党领导人民执掌国家政权，实行议行合一的制度。在这样的制度设计中，一个突出的问题就是党政关系。在抗日民主政权的实践中，邓小平就注意到了这个问题，并有了自己的思考，提出了非常重要的思想。当时“三三制”抗日民主政权中，某些同志存在“以党治国”的观念，以为党员包办就是绝对优势，把党的领导解释为“党权高于一切”，随意干涉政府工作，导致政府没有权威，政权系统混乱。对此，邓小平提出，党对政权的领导原则是指导和监督政策，使党的主张能够经过政权去实行，使政权合乎抗日的民主统一战线的原则。“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”〔8〕从政治学的角度讲，政党是连接社会与国家的纽带，并不是要代替国家政权机构去行使权力。如果党政不分、以党代政，“政府就没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨”〔9〕。
新中国成立后，处理党政关系问题出现失误，在加强党的一元化领导和政治挂帅的口号下，政府实际上成了党委的执行机构，党政不分、以党代政成了普遍现象，各级政权的权力都集中于党委，党委的权力又集中于第一书记。尽管也有过机构改革以及中央和地方的分权，但每次都没有涉及党同政府如何划分职权的问题。对此，邓小平主张改革，提出要“真正建立从国务院到地方各级政府从上而下的强有力的工作系统”，“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件”。〔10〕1986年6月28日，邓小平在中央政治局常委会上明确提出政治体制改革包括党政分开。随后党的十三大报告对实行党政分开作了部署，提出：党政分开即党政职能分开。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。〔11〕
（三）调动各方面积极性
现代国家治理同传统国家治理之间一个很大的区别，在于治理主体的多元性，即政府不再是治理的唯一主体，在国家机构内部出现分权，国家与社会之间存在边界，企业、社会组织、公民个人的作用越来越大。新中国成立后，受苏联模式影响，我国自上而下建立起高度集中的政治经济管理体制，权力集中于中央、集中于党委，民主党派、人民团体、地方政府、企业等发挥作用的空间很小，在某种程度上是国家吞噬了社会，社会的作用没有发挥出来，这不符合现代国家治理的要求。在一个现代国家中，国家权力的作用是有边界的，社会事务应当由社会组织、公民自身独立解决，必要时由政府出面干涉。在政府和市场之间，也是同样存在着边界，政府运行遵循法律规范，市场则遵循价值规律，共同发挥宏观调控和市场的力量，如此方能实现资源的最优化配置。改革初期，邓小平主张加强责任制，扩大企业自主权，并最早提出社会主义也可以搞市场经济，推动了经济体制改革，打破了计划经济一统天下的格局。市场经济的发展，给中国社会带来了颠覆性的变化，社会阶层发生分化，独立的市场和社会开始形成，并成为国家公共事务治理的重要参与者。在推进制度改革过程中，权力过分集中的局面开始改变，党向国家放权，国家向社会放权，中央向地方放权，政府向企业放权，各方面主体的积极性充分调动起来，并参与到国家公共事务的管理当中，成为国家治理的重要主体。
二、国家治理的方式向度：不搞运动，加强社会主义民主，健全社会主义法制，依靠制度治理国家
国家治理方式，是指通过采取什么手段和途径来管理国家公共事务。邓小平主张不搞运动，发扬民主，健全法制，完善制度，依靠制度来治理国家。
（一）不搞运动
搞不搞运动，是新中国改革开放前后两个历史时期的重要区别。群众运动，是革命战争年代党联系群众、发动群众、依靠群众的主要方式。新中国成立后，由于党对自身历史方位判断失误，仍然把群众运动作为贯彻群众路线的主要方式，甚至唯一方式，导致了一系列问题。在经历“大跃进”、人民公社化运动后，邓小平开始反思。他在1961年10月至1962年11月的多次讲话中，都谈到了群众运动的问题。他提出，群众运动只是群众路线的一种形式，不能一年到头全运动；大搞运动，伤害干部，冲击经常工作；要把经常工作建立起来，提倡做经常的、细致的、一点一滴的工作。要恢复经常工作的制度，建立起经常的组织工作和宣传教育工作；明确提出干部“甄别、平反的工作，不要搞运动”。〔12〕党的十一届三中全会后，邓小平开始深入总结新中国成立后的正反面经验教训，进一步提出并反复强调“不搞运动”。邓小平说：“历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”〔13〕在邓小平这一思想的指导下，改革开放以来，中共没有再发动大规模的群众运动，而是通过加强经常工作来克服矛盾，化解问题，这为确保安定团结的政治局面和建立正常的治理秩序创造了重要前提。
（二）加强民主
现代国家治理，一个重要的机制就是民主，通过民主使公民个人、政党、社会组织等主体有序参与到治理当中。对执政党而言，民主政治“可以使党的主张更加接近群众，可以使群众从自己的政治经验中更加信仰我党”〔14〕。改革开放后，邓小平多次强调要加强民主，他指出，“必须有充分的民主，才能做到正确的集中”，“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”〔15〕他强调，必须改革党和国家领导制度及其他制度，充分发挥社会主义制度的优越性，这就要在“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”，“改善人民代表大会制度”。〔16〕在邓小平的推动下，人民代表大会制度得到完善，人大的立法权、监督权得到加强，基层民主制度逐步建立并完善，党内民主进一步扩大，党内选举、监督制度不断完善，党员权利、人民民主权利得到有力保障，从而有效地调动了党内外各方面更多、更好地参与管理国家事务的积极性。
（三）健全法制
民主和法制的关系非常紧密。没有民主，就不可能制定符合民意的法律；没有法制，民主就得不到保障。几千年的封建统治，我国专制传统深厚，民主法制传统很少。新中国成立后，立法工作没有受到重视，法制很不完备。执政党在遇到问题时，往往是通过开会、发文件，通过群众运动的办法来解决，这进一步导致了法制的不健全。对此，邓小平有清醒的认识。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔17〕邓小平主张，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，还要加强对国际法的研究，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要用法律的形式来确定国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系、解决他们之间的矛盾。邓小平强调，“公民在法律和制度面前人人平等”，“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”。〔18〕
在实践中，邓小平也是这样做的。改革初期，针对破坏安定团结的各种势力，邓小平提出必须遵循社会主义法制的原则，建议全国人大常委会、国务院发布条例和法令，对罢工罢课、游行示威等作出具体规定。他强调：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）同反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。”〔19〕在纠正不正之风、打击犯罪活动中，邓小平同样主张用法制来解决。针对个别干部子女涉及经济犯罪，邓小平指出，“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处”，“不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处”。〔20〕他还提出，要加强法制教育，并且从娃娃开始，中小学、社会上都要进行法制教育，在全体人民中树立法制观念。1992年，88岁高龄的邓小平在南方谈话中再次强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”〔21〕在邓小平的推动下，改革开放以后，我国立法工作大大加快，社会主义法制不断健全，党依法办事、政府依法行政的意识和公民法制观念大大增强，有力地促进了我国的法制化进程。
三、邓小平国家治理思想的当代意蕴
邓小平的国家治理思想，是在他领导革命、建设和改革的实践中逐步形成的，是在对新中国成立后正反面历史经验的总结中成熟和完善的。在理论上，邓小平直面照搬苏联模式存在的诸多国家治理问题，回答了“由谁来治理、怎样治理”的重大问题，开创了马克思主义国家学说的新境界。在实践上，邓小平的国家治理思想直接指导了中国的政治体制改革和党的建设事业改革，有力地推动了当代中国国家治理现代化。在新的历史条件下，邓小平的国家治理思想对于当前推进国家治理体系和治理能力现代化仍然具有重要的价值和启示。
（一）党的领导是实施有效国家治理的根本保证
坚持党的领导，是历史发展形成的，是由社会主义国家的性质决定的，是社会主义国家治理模式的根本标志。中国的历史证明，必须有强有力的政党，才能打破四分五裂、一盘散沙的局面，才能取得革命胜利，实现民族独立、人民解放和国家富强。从现代化的规律来讲，中国作为后发外生型国家，要赶超世界发达国家，必须要有稳定的社会秩序。而党的强有力领导，是保持安定团结的前提，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量”〔22〕，“强大的政党组织是唯一能最终排除腐化型的或普力夺型的或群众型的社会动乱的选择。政党就不仅仅是个辅助性组织，而且是合法性和权威性的源泉。”〔23〕这一点已经为很多发展中国家的实践所证明。我们推进国家治理现代化，还必须谨防西方陷阱。“治理”在西方发达国家，是随着社会中心主义的兴起而产生的，主张弱化政府作用，强调社会自治。而中国的国情和发展阶段决定了不能简单采用西方的标准。推进中国国家治理现代化，必须立足中国国情，坚持正确方向，必须坚持执政党在国家治理主体当中的主导地位，绝不能把西方的“三权分立”、“多党制”当作现代化的标准。
（二）发挥各方面主体的作用是现代国家治理的重要标志
现代国家治理的一个重要标志是治理主体不再单一，除了政府以外，社会组织、公民个人等都在公共事务管理中发挥重要作用。新中国成立后，由于对如何治理社会主义国家缺少经验，国家治理走了一些弯路。党的十一届三中全会后，邓小平吸取新中国成立后国家治理的经验教训，对政治、经济体制进行多方面改革，高度集中的管理体制被打破，企业自主管理权得到加强，地方积极性开始调动，基层群众自治制度建立起来，社会组织不断成长，国家治理的主体走向多元。实践证明，在坚持党的领导的前提下，发挥政府、人大、政协、社会组织、企业、公民等各方面主体的作用，积极有序参与国家事务的管理，有利于形成稳定的社会秩序、保持经济的健康发展。相比较而言，中国改革开放三十多年发展取得的巨大成绩，与某些发展中国家社会动荡、经济衰败、民生凋敝形成了鲜明的对比。
（三）克服“运动式治理”是建立现代国家治理的基本前提
邓小平的国家治理思想，一个重要的特征就是“不搞运动”。国家治理的常态，应该是通过经常性的、规范化的、制度化的工作实施管理，而不是通过突击式的、集中性的群众运动。改革开放以来，邓小平苦口婆心、反复告诫“不要搞运动”，促进了党的执政方式转型。当前，虽然大规模的群众运动不再有，但是，搞运动的思维仍然存在，“运动式治理”仍有市场。克服“运动式治理”，要首先认识到“运动式治理”的危害。这种治理方式，必然导致对法律、规章制度的漠视，破坏民主和法制，甚至导致个人集权，是人治的表现形式。现代国家治理必须要注重常规机制，实现运动治理机制向常规机制的转变。在现有条件下，制度尚不健全，常规机制无法解决所有问题，在某些领域开展集中性活动是必要的。但是，不能过度依赖于这种做法，必须把集中性活动转化为经常工作，转化为工作制度，如此方能取得治理实效。
（四）民主和法制是现代国家治理的主要手段
民主化、法治化是国家治理现代化的主要指标。运用民主和法制的手段，是现代国家治理的主要方式。新中国六十多年的历史证明，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，是实现国家长治久安、促进经济社会发展的必然要求，是推进国家治理现代化的必然选择。20世纪70年代末，邓小平就反复强调要发扬民主，健全法制，实现民主的制度化、法律化，只有这样才能保障社会主义现代化建设。这是经过重大挫折后，以邓小平为代表的中国共产党人治国理政思想的重大调整。改革开放以来，党内民主、人民民主不断扩大，以宪法为根本、各部门法律不断制定和完善，中国特色社会主义法律体系基本建立，改变了过去民主不足、轻视法制的不良传统，党员和公民的民主、法制意识大大加强，民主执政、依法执政水平不断提高。推进国家治理现代化，仍然需要朝着这个方向继续努力，不断发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家。
综上所述，邓小平的国家治理思想内涵丰富，立意深远，是在总结党的治国理政经验教训的基础上形成的，重点回答了“谁来治理、怎样治理”社会主义中国这两个基本问题，是邓小平理论的重要内容，是对马克思主义国家学说的继承和发展，有力地推进了当代中国国家治理现代化。在新的历史条件下，推进国家治理体系和治理能力现代化，邓小平的国家治理思想仍然具有重要意义。
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（责任编辑 王 生 胡学举）
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