[摘要]我国高等学校筹资渠道单一，财政拨款和学费收入是其经费主要来源，办学资源紧张、教育经费短缺。如何广开渠道、多方筹资，可学习借鉴国外高校治理经验。国外高校采取的是政府、教师、学生、校友及社会力量共同参与的利益相关者治理结构。相应地，其筹资渠道也多元化，政府拨款、收取学费、销售及服务收入、发行债券或进行社会募捐等，效果很好。我国高校要实现多渠道筹资，必须首先改革与构建我国高校多元治理结构，使教师有效参与高校管理、使学生积极参与高校管理、使政府合理参与高校管理、吸收社会力量参与高校管理。
[关键词]高等教育；多渠道筹资；多元治理；利益相关者
[中图分类号]G647.5 [文献标志码]A
近年来，我国高等教育发展迅猛。1998-2011年，普通高校从1022所增加到2409所，在校生由340.87万人增加到2308.51万人，年均增加140.55万人。在校人数的剧增，使本来就短缺的办学资源更加紧张。按国家规定的生均基本办学条件测算，每增加一名大学生需投入4.5万元，照此计算，我国高等教育仅基本建设一项每年至少需要增加投资632.48亿元，而同期的国家财政性教育经费却达不到这一要求。虽然我国国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例2012年已经达到4%，但相对于高校发展所需的资金而言，相差仍然很远。显然，我国高校必须建立一个多元化的筹资结构，以国家经费为主，广开渠道，多方筹措。本文拟对国外高校的多渠道筹资与治理结构之间的关系进行研究，并借鉴其经验，提出建立我国高校多元治理结构，从而实现多渠道筹资。
一、国外高校筹资渠道与治理结构
1.国外高校筹资渠道
国外高校筹资渠道多元化，主要有：政府拨款、收取学费、销售及服务收入、发行债券、社会募捐等。
（1）政府拨款。由于政府是高等教育最直接和最大的受益者，所以世界各国的高等教育主要以政府投资为主。各国大学中政府拨款占经费来源的比例，美国为59.3%，英国为55%，法国为89.5%，德国为68.5%。这充分表明在世界高等教育中，政府拨款是高校经费来源的主体。
（2）收取学费。按照美国经济学家D.约翰斯通提出的高等教育成本分担理论，高等教育成本无论在何种体制、社会和国家中，都必须由政府、家长、学生、纳税人和高等学校分担。实际上，世界绝大多数国家和地区的高等教育成本都实行国家和个人分担。近年来，美国、加拿大、澳大利亚等西方国家的学费逐年增长，学费在高等学校的经费中所占比例也越来越大。美国教育部发布的2012年美国大学学费的相关数据表明，美国大学平均学费为21949美元。
（3）销售及服务收入。销售及服务收入是高校通过一些教育活动、附属企业与医院等途径获得的收入。一是通过产、学、研合作获得的收入；二是直接转让高校自主研发的专利技术获得的收入；三是校办企业收入。如美国斯坦福大学就利用身处硅谷的便利条件成立了若干公司。一方面，企业需要高校的科研支持及培养的人才；另一方面，能创造就业机会，树立高校在市场运行环节中的稳固地位。这样不仅推动了产业的发展，而且为学校提供了可观的收入。
（4）发行债券或进行社会募捐等。国外高校在这方面做得相当出色，成立专门的机构进行负责。美国早在1996年就已经有189所大学发行债券，当年债券发行总额达到41.4亿美元；2001年债券总额达到了187亿美元，6年增长近4.5倍。剑桥大学于2012年10月10日首次发行了3.5亿英镑的40年期的长期债券。发行债券，不仅能使资金得到有效周转、偿还学校债务，还可以进行大型项目的建设。社会募捐也是高校筹集资金的传统模式，尤其是美国，每年都要举行年度募款和大额募款活动。2008年一年的时间里，全美各大学共收到310亿美元的捐款。
国外高校之所以能够多渠道筹资，主要在于其多元治理结构。不管是以政府为主导的美国高校治理模式，还是以学术为主导的德国高校治理模式，其治理结构中都充分考虑了政府、社会、教师及学生的利益，使他们共同参与学校治理。
2.利益相关者共同治理学校及其模式
相对于多元化的筹资渠道，国外高校采取的是利益相关者共同治理学校的模式。利益相关者理论于1963年由美国斯坦福研究院首次正式提出，其代表人物是M.布莱尔。该理论指出，最有效率的控制权安排形式是让那些承担使用资产所带来风险的集团掌握该资产的控制权。国外高校的利益相关者主要有政府机构、教师、学生、校友及社会力量。由于世界各国大学治理结构不同，其利益相关者在高校筹资渠道中的作用不同，所以在治理结构中扮演的角色也不同。
其一，政府机构是学校发展资金的主要来源、大学“战略利益相关者”，他们在学校的多元治理结构中起着非常重要的作用，主要负责对学校的各种行为进行规范、监督和审计。美国是学术、行政各司其职，权力范围明确；法国、日本是以行政权力为主导，政府拥有教育管理的上层权力；英国、德国是学术、行政分离，以学术权力为主导，政府对教育的干预较少。
其二，教师是高等教育最重要的参与者，高校要想获得更多的政府资金支持，无论是按学生数量进行划拨的政府拨款，还是通过科研争取更多的专项资金，都需要教师的积极参与，吸收他们参与学校治理是非常重要的。国外教师参与学校治理的途径有：美国主要是教师评议会，英国主要是理事会、评议会等，法国主要是科学委员会，德国主要是评议会。另外，国外高校绝大部分大学都有明确规定，大学校长、院长、系主任这些行政职务必须由教授来担当。他们负责学术和行政事务，也作为各级管理层中设置的各种委员会的成员，在管理中享有决策权。
其三，学生和学生组织为自己所受的高等教育付出了高昂的学费，成为高校经费来源的第二渠道，所以让他们参与学校治理显得尤为必要，同时也为未来的捐赠打下基础。美国把学生的要求和期望看作是学校的培养目标和质量标准，并且让学生参与学校教学目标规划和教学计划的制订，使学生真正成为学习的主体。法国则在其颁布的《大学教育改革法》中规定：在学校的管理委员会中增设一名大学生，并建立学生评教制度。在德国，高校学生对教师的教学评估已成为影响教师职位、晋升、薪水等的重要因素之一。
其四，校友及校友之外的捐赠者或者社会团体为学校的发展捐赠了大量的资金，让他们参与学校治理，不仅可以促进高校多元治理机制的形成，还可以利用他们的专业经验和对社会需求的敏感性，帮助大学确定发展战略和目标，有利于学校更好的发展。国外捐赠者参与学校治理的途径为：美国主要是董事会，英国主要是理事会，法国主要是校务委员会。
国外高校由于管理体制、文化传统、思想意识等的不同，其治理结构与管理模式存在着很大差别。但也有一些共性，即大学治理主体逐步多元化，各治理主体之间相互独立、相互联系，形成既分工合作又相互制衡的权力结构。目前，国外高校的治理结构主要分为以下三种：
（1）学术行政各司其职。这种模式以美国为代表，特点是学术、行政两种权力严格分开，在各自的范围内发挥自身的优势。美国大学的董事会拥有最高权力，主要负责制定学校的大政方针，决定大学发展方向和脉络。校长是美国大学行政管理的最高负责人，由董事会任命，是董事会的法定代表和执行官员，全面管理学校各项事务。教师评议会专门负责制定学术政策与规章制度等学术方面的事务，以保证学术管理的有效性和高效率。
（2）以学术权力为主导。这种模式以英国和德国为代表，特点是学术行政两权分离，以学术权力为主导。政府很少对大学进行干预，主要负责行政管理和教学工作，而把相当一部分权力都下放到教授行会、教职工代表大会、学院及系委员会等学术部门。英国大学副校长一般由教授行会和校务委员会共同推荐，而其他一些行政人员如学院院长等通常由教授担任，也都由校务委员会或院系委员会选举产生，这充分体现出了英国大学教授治校的传统。德国大学被称为“正教授大学”，即教授的权力很大，其行使权力的机构主要是大评议会和评议会。大评议会最重要的职能是选举校长，评议会主要负责制定校内的一切规定，包括接受和审议校长年终报告。
（3）以行政权力为主导。这种模式以法国、日本为代表，特点是学术、行政完全分离，以行政权力为主导。法国的大多数大学都由中央政府提供资助，所以国家把握了教育管理的上层权力，教授和行会把握基层的权力，校级和院级权力比较薄弱。日本高校内部治理多数实行评议会领导下的一长制，校长或总长是日本大学的最高行政负责人，代表政府管理学校一切事务。
二、我国高校多渠道筹资出现困境的根源在于治理结构不完善
目前我国高校筹措经费的渠道有财政性教育经费、学费收入、贷款收入、科研及服务收入、校办产业收入、社会捐赠收入与融资收入。
虽然我国目前存在上述7种筹资渠道，但财政拨款和学费收入仍是学校经费的主要来源。贷款虽然可以很快缓解学校发展所急需的资金问题，但风险很大。对于少数知名高校来说，科研及服务收入、校办产业收入、社会捐赠收入、融资收入也是比较可观的，这在一定程度上可以缓解学校教育经费的不足；但对于大部分高校来说，这类收入微乎其微。我国高校的筹资渠道没有像国外高校一样呈现多元化发展，其原因主要在于我国高校的治理结构不够完善。目前，我国高校的治理结构是党委领导下的校长负责制。在这种体制下，学校主要由党政两大班子人员管理，教师和学生虽然可以通过多种形式参与学校管理，如教代会、学术委员会、学生会、学生评教等，但参与的有效性不够，社会力量更没有机会参与学校的管理。由于教师、学生及社会力量很难有效地参与到学校的决策、执行和监督系统，他们的权益得不到很好的发挥，所以学校的发展对他们来说是“事不关己，高高挂起”，更别说为学校的筹资捐款贡献力量了。
三、改革与构建我国高校多元治理结构的建议
国外高校由利益相关者共同治理学校，取得了很好的效果。我国高校也可以尝试构建这种利益相关者共同参与学校管理的治理结构。我国高校的利益相关者包括内部利益相关者与外部利益相关者。内部利益相关者主要是指高校里的教师和学生，外部利益相关者则非常广泛，但总体上可概括为政府和社会力量两类。我国高校要想实现多渠道筹资，其治理模式中就应充分考虑让教师、学生、政府、社会力量等利益相关者共同参与学校的治理。
1.完善治理结构，要使教师有效参与高校管理
大学的三大功能即人才培养、科学研究和服务社会，主要是靠教师来实现，所以教师对大学的重要性不言而喻。《中华人民共和国教育法》第30条明确指出：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”这是国家教育法规对于教职工合法权力的规定。目前来看，教师参与管理主要指教师参与学术事务的决策。各高校应制定相关规章制度保证教师参与的有效性，充分发挥教师的主人翁地位。只有这样，教师工作起来才更有激情，不管是从事教学还是科研，才会有更大的主动性，进而取得更大的成就。对于任何一所大学来说，无论是教师队伍中出现于丹、王立群之类的大师还是钱学森、袁隆平之类的科学巨匠，都可以给学校带来良好的声誉，从而吸引到更多的生源、争取到更多的科研基金。
2.完善治理结构，使学生参与高校管理
我国教育部在《普通高等学校学生管理规定》中曾明确规定，要“鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参加学校民主管理”。目前中国相当一部分高校让学生参与学校管理的主要形式是学生评教。有些高校的管理机构正在尝试实行让学生参与学校管理的新模式，比如南开大学校务委员专门为学生代表设固定席位，让学生参与学校治理；南昌大学、华东理工大学、中国石油大学等选拔优秀学生担任校长助理；华东师范大学设立“学生参议会”制度；北京师范大学设立“听证会制度”；华东政法大学设立对违纪学生处分的听证会制度等。这种让学生参与学校管理的模式会使学生充分感觉到自己的主人翁地位，这些学生毕业后也将成为回报学校的潜在资源，进而有可能为母校捐赠。
3.完善治理结构，要使政府合理参与高校管理
我国高校是由教育部和各省教育厅代表政府直接对大学进行领导与管理的，包括对大学校长和领导集体的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教师编制、资源配置以及质量评估等。这种治理结构使政府对高校进行直接管理并且管理过多，高校缺乏办学自主权，是非常典型的政府控制模式。政府在对高校进行决策时，可以引入专家、学者。譬如拨款，政府就可以成立既有政府人员又有专家学者和其他社会人员组成的委员会，专门负责拨款，并将高校获得的资金与资金的使用效果联系起来，建立合理的治理结构。
4.完善治理结构，就要尽快吸收社会力量参与高校管理
目前，我国是政府举办高校、政府评估高校，而最终大学培养的人才却是社会来使用和消化，这就出现了现在大学毕业生找不到工作，而企业又招不到理想人才的矛盾。所以引入社会力量参与高校治理显得非常有必要。
社会力量的参与，一方面，可以把社会对人才的需求信息及时传递给高校，便于高校调整专业设置和培养规模，从而促进学校的长远发展。另一方面，社会力量对高校内部事务的有序参与，可以在一定程度上提高高校工作效率，推进高校管理的民主化进程。目前，社会力量参与学校治理的主要模式为高校董事会或理事会。我国已有200多所院校建立了董事会，还有一些高校的董事会正在筹建之中。社会力量参与高校治理，不仅有利于学校的长远发展，还能吸收一些社会资金注入学校建设之中，从而实现双赢。
总之，高校要充分发挥教师、学生、政府、社会力量参与学校管理的作用，建立健全学校的多元治理结构，把这些利益相关者引入到决策层，树立他们的主人翁意识，进而实现多渠道、多途径筹措资金，缓解高校办学经费不足，促进高教事业又快又好的发展。
推荐访问： 多渠道 筹资 治理结构 高校 研究