摘要:城市流浪乞讨人员是当前中国的一个突出社会问题,本文从行政社工角度,将现行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度与收容遣送制度相比较,认为现行救助管理制度在工作理念、方式、目标上均有明显进步,但也存在救助工作定位狭窄、成效不佳、部门职责不清、保障不足等问题,建议合理规范救助关系,拓展救助领域,重新定位救助目标,全面整合救助工作网络。
关键词:社会问题流浪乞讨救助管理社会工作实践
实践证明,经济发展并不能自动消除社会问题,社会问题积重难返,就会反过来影响经济的良性运行。随着我国经济的发展,社会发展在发展全局中的地位和作用愈加凸现出来。胡锦涛总书记从战略和全局的高度,提出了推进科学发展、建设和谐社会的发展目标。今天,要实现可持续发展、防止两极分化等许多理念都已成为国人共识,但更多广阔的社会问题还有待实践的检验和推动,价值观念的转变和突破。在各种社会问题中,弱势群体的生存与发展尤其引人关注。尽管生存和发展是人人都应享有的基本权利,但由于每个人的社会生存环境、生理素质、受教育程度、经济条件等千差万别,使得一部分人沦落在社会金字塔的底层,成为“依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准,需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。①早期社会学家斯宾塞提出社会达尔文论,认为弱势群体咎由自取,应该自生自灭,对他们的帮助会阻碍社会更快进步。这种观点已受到人权学者和现代公民的唾弃。人类社会不是弱肉强食的丛林,而是一个需要相互守望扶助、共同发展的大家庭。古代中国提出了“使老有所养,幼有所依,鳏寡孤独皆有所托”的大同理想;西方有柏拉图哲人治理的理想国、傅立叶的乌托邦,都表达了扶贫济弱、渴望社会正义和谐的思想。
在中国,城市生活无着流浪乞讨人员是弱势群体中的一个突出群体。2003年3月,广州发生大学毕业生孙志刚因无暂住证被收容致死事件,第一次将这一群体的困境凸显于公众视野之中。2003年6月,国务院废止收容遣送制度,颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年8月1日施行,以下简称为《救助管理办法》)。新办法以“自愿求助、无偿受助”为原则,实行服务关爱型人道救助。救助管理制度建立6年来,全国救助管理工作发生了巨大变化。作为从事救助管理工作的基层行政社会工作者,笔者试图结合工作实践中的亲身体验,谈谈开展救助管理工作的一点体会,希望能对救助工作的发展献出自己的微薄之力。
一、救助管理工作的基本现状
在计划经济体制下,我国社会长期处于“城乡二元结构”束缚之中,城乡居民收入差距持续扩大。改革开放和实行农村家庭联产承包责任制特别是建立和发展社会主义市场经济之后,大量农村富余劳动力进城务工,区域经济发展差距更加明显。在城市化和工业化进程中,全国每年都有1.4亿以上流动人口。②城市生活无着的流浪乞讨人员是流动人口的重要组成部分。实际救助工作中我们发现,前来求助的对象可以初步划分为三种类型:一是生存需要型,主要包括年老、有病、带残障等情况的缺乏劳动能力者,城市大龄失业者,因家庭原因离家外出的未成年人;二是临时落难型,主要包括财物被窃被骗临时遇困人员,外出打工无着盘缠用尽人员;三是恶意乞讨型,主要是采取欺瞒手段,多次反复骗取物质帮助的跑站人员。由于甄别困难,恶意乞讨人员往往要在多次给予帮助之后才能发现。对流浪乞讨群体的形成原因,有学者研究认为:“贫困、资源配置失衡是造成流浪乞讨的原生原因;流动失范是造成流动过程中生存状况恶化并逐步趋向流浪乞讨的重要原因;而农民人口流动政策、农民工社会保障政策、流落街头的弱势人口社会救助政策不完善,是加速流浪乞讨群体形成的客观原因。”③相对于城乡居民最低生活保障、养老保险、失业保险等制度而言,救助管理制度“救急不救穷”,更着眼于紧迫性、短期性的需要,致力于有效降低发生人道危机的风险。
总体来看,现行救助管理制度是一项具有时代特色的社会救助制度,基本符合我国国情和时代特征,取得了三个方面的重大进步:
一是工作理念的飞跃。无论是英国《济贫法》规定的割鼻、上绞刑架、强制劳动,还是中国传统的流边充军、卖身为奴,都是对弱势群体的不人道的迫害。中国改革开放以后,倡导劳动致富,民众对流落在外的游民、乞丐有强烈的鄙夷心态,总体缺少恻隐之情。政府出于城市管理和控制无序流动的需要,实施收容遣送,但在实际操作中逐步异化,工作目标从侧重“救济、扶助和安置城市流浪乞讨人员”转变为侧重“维护城市的社会秩序和安定团结”。2003年国务院发布的《求助管理办法》,体现了强烈的社会工作意识,从制度层面诠释了社会工作的基本伦理价值。如第六条要求保障求助者的知情同意权:“对不属于救助对象的求助人员,应当说明不予救助的理由”;第七条(一)、(三)款明确要求保障受助者的基本生活权利:“提供符合食品卫生要求的食物”;“对在站内突发患病的,及时送医院救治”;第十四条强调尊重受助者的人格尊严与生命自由:“不准拘禁或者变相的拘禁受助人员;不准打骂、体罚、虐待受助人员”。通过对传统管制思想的彻底颠覆,对全国各级救助机构干部的培训、教育,我国救助机构初步构建了人性化的价值框架。
二是工作方式的变革。在过去的收容遣送过程中,存在着工作方式粗暴,严重侵犯管理对象人身权、财产权,践踏人格尊严的现象。目前的一般救助工作,则表现出三个明显的转变:1、非暴力。不允许采取任何强制性手段对待求助者的正当要求。即便求助对象不符合求助要求,在其行为不对他人生命财产或办公秩序构成严重威胁的情况下,都应当以说服教育为主。2、重程序。求助者到站求助,首先要了解公民身份、求助原因、基本生活情况、乘车路线、求助去向等情况,并由求助者书面记录认可。其次,分析受助者遭遇的困难和问题,在全面评估救助资源能否满足求助者需要后,提供力所能及的救助。最后,做好求助人员的指纹信息、图像信息、身份信息、求助信息的存档上报工作。对由其他救助站异地救助接送的求助者,市、县、乡镇、社区(村委会)都层层实行接收责任人签字认可制度,直至求助者安全返乡。3、同理心。工作人员换位思考自己处于急难之中,从而以同情代替鄙视,以关爱消除偏见。在接待过程中强调访谈倾听技巧的自发运用。即不轻易打断求助者的叙述、抱怨甚至不合理的一些要求,始终以认真的态度和肢体语言直面受助者。
三是工作目标的深化。救助工作的目的,不是简单地给求助者钱、食物、水或者乘车凭证,而是通过救助这种手段,帮助受助者暂时摆脱危难,进而设法减轻受助者的负面生活影响,恢复其社会功能,帮助改善生存状况。正常情况下,将救助对象送返求助目的地是完成工作任务的标志,但根据求助对象的不同情况应当给予合理恰当的照顾和帮助,是救助目标的合理延伸,在实际工作中可以有效防止重复救助。
二、救助管理工作存在的问题与不足
(一)救助工作定位视野狭窄,本源不清。绝大部分求助者来自广阔的农村地区,为寻求更好的生存和发展条件流入城市和小城镇。由于自身综合素质低,工作条件艰苦,所得薪酬微薄,奋斗目标与生活方式难以得到城市主流群体的认同。尽管政府和相关部门决策者认识到疏导、分流的重要性,但《救助管理办法》仅仅着眼于解决“城市生活无着的流浪乞讨人员”问题。对如何与其他社会管理制度、社会保障制度相衔接,如何加强源头治理,使农村求助者消减贫困或得到有效安置,缺乏全面深入的考量。由于思考的缺位,具体救助行为往往是“治标不治本”。
(二)救助管理模式脱离实际,成效不佳。救助站对求助者延续了收容遣送制度送回原籍安置的做法。对于急切希望返乡的部分求助者来说,自然是雪中送炭,但对于残障人士,无家可归者以及一些来自困难家庭的求助者来说,上一次救助的结束只意味着下一次救助的开始。多数工作人员没有接受过社会工作教育和培训,慎言慎行,只能为求助人员提供简单的基本生活服务,很少和受助人员进行与信息采集无关的对话,很少了解不同受助人员的特殊需求,缺乏对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征的分析和交流。在确保不出问题的行政压力下,完成任务必须放在第一位来考虑,“以人为本”理念难以全面落实。在经济落后地区,无人监护或亲属不愿接收的情况时有发生。
(三)救助政策法规制度滞后,职责不明。收容遣送制度废除后,新的替代性的社会治安管理手段没有跟上,职业乞讨和强迫未成年人、残疾人等有组织乞讨现象大量增加。民政与公安、城建等单位联合上街劝导职业乞讨,往往是“告知不听、救助不去、劝阻无效、制止不服”,主动救助行为本身也与《救助管理办法》被救助者自愿求助的原则相抵触。《治安管理处罚法》和《刑法》中也没有相关的条款规范有组织乞讨、强讨恶要等行为。地方各级政府的救助管理实施细则都存在“原封不动、细则不细”的问题,相关部门的职责没有进一步明确细化,尤其是涉及承担的政治责任和经济补助等问题,缺乏可操作性。救助站画地为牢,不能或不愿主动救助街头病危乞讨者。对此,在北京、长沙、深圳等地已有报道。④医疗单位不愿接受危重病人,公安部门对强讨恶要行为接警后消极处理等现象也较为突出。由于政策法规滞后于社会发展和救助工作需要,救助站与求助者双方的权利义务关系处于失衡、失范状态。过去收容遣送完全剥夺了管理对象作为国家公民的基本权利,公权力被滥用;现行救助制度则只强调政府责任,救助站对符合救助条件的求助者,有必须给予救助的义务,而求助对象的身份情况、遇困情况、享受低保情况等短时间内根本无法查清,基本上以求助者自述为依据,导致对恶意乞讨者的管束和制裁得不到法律的保障,跑站骗助行为屡屡得逞。救助站“花钱买平安”,已成为救助工作的“潜规则”。
(四)救助工作机构经费紧张,保障不足。救助经费是由地方财政负责拨付,中央、省、市都没有配套资金,因而县级救助站在资金使用上捉襟见肘,制约了救助工作的进一步发展。以云南省为例,90%以上的县级政府存在着救助资金没有纳入预算和预算不足、拨付不到位等现象。大部分县级救助站只有一间办公室或与社会事务科合并办公,不能提供饮食住宿、健康检查、教育培训等服务。国家体制内的救助机构尚且如此,开展救助活动的民间社会组织更是步履维艰。
三、救助管理工作的发展趋势
救助管理工作是党和国家的一项重要工作,对于保障民生民利、维护政治稳定、促进社会和谐、实现公平正义,具有重大而深远的意义。在我国正处于经济发展的关键时期、利益调整的变革时期、两极分化的过渡时期、矛盾凸显的多发时期这一特殊历史条件下,做好救助管理工作,更加意义重大、刻不容缓。笔者通过对现行救助管理制度优势与不足的分析,认为救助管理工作应当顺应社会发展趋势,从以下几个方面实现跨越式突破:
(一)建立合理规范的救助关系。如前所述,现行救助体系的执行难,主要根源在于相关政策法规规定不明确,救助主体的权利义务关系不合理。今后,要通过相关法律法规的补充完善、配套政策的调整充实,本着“以人为本”的理念,从“合理”与“规范”两方面入手,重塑正常的救助关系。“合理”的基本要求是:既要切实保证求助者的正常生活需要,又要有效防治恶意求助行为;既要调整拓展救助服务的方式、内容、责任,又要授权明确救助机构开展救助的权力、范围、条件。“规范”的基本要求是:在加强网络技术、生物技术运用以及救助机构基础设施建设的基础上,建立救助对象公民基本信息查询制度、救助资讯全国及区域联网制度、救助对象行程追踪上报制度、救助资金配套补助制度。争取使每一个求助者,从在第一站求助的求助原因、身体状况及沿途救助情况到有效安置,全程处于自上而下的层级监督和效能监督之中。尽量减少救助工作的中间环节和信息延误,避免不必要的浪费。
(二)拓展宽广高效的救助领域。救助管理工作要突破两个层面的局限,一方面,要突破城乡局限,将覆盖面拓展到农村。目前,针对农村地区实行的临时困难救济,从申请到审批要90天时间,从资金审核到发放给本人不少于10天时间,至少要100天才能拿到急需的买粮钱,其间如果没有亲朋邻里守望相助,或外出乞讨度日,会因为饥寒交迫导致死亡。农村临时困难救助面广量大、缺乏效率,可以考虑并入救助管理,由基层民政工作人员与救助站联系,及时缓解因病因灾带来的暂时困难。另一方面,要突破“流浪乞讨”行为认定局限,对常住本行政区域内的困难群众,积贫积弱的状况,要建立健全依靠低保、五保孤儿等长效制度予以保障;对流动人口中的求助者,只要是临时遭遇困难,自身已无解决能力,需要政府提供必要的帮助的,不管是因何种原因沦落到生活无着境地,都应满足其基本生活需要。
(三)修复社会功能的救助目标。从社会工作“助人自助”的核心价值来看,目前的救助管理工作只完成了“助人”的任务,求助者“自助”的能力提升还未引起足够的重视。甚至由于很多地方的救助还是以提供现金和食品为主,反而滋生了以骗取钱财为目的的跑站行为。今后要继续研究完善为求助者提供乘车凭证、实物救助等类似的好方法,尽量发挥救助工作临时排忧解难、弘扬社会道德、促进社会和谐的正功能,极力避免好逸恶劳者把救助管理制度作为生财工具的反功能,克服求助者对国家救助的长期依赖。救助工作的指导方针要更加强调对求助者的能力建设,修复人的社会功能,而不是单纯提高救助的物质水平。如针对很多求助者外出务工无着的现状,有条件的地方可以联系劳动就业部门,适当开展劳动技能培训和就业服务。
(四)构筑全面整合的救助网络。救助支持网络可以分为政府、社会、个人三个层面。其中,政府的责任最大,主要工作包括:加速推进城乡社会保障一体化进程,加大社会保障财政资金投入力度,普遍开展救助管理机构规范化建设;在适当的行政区域内,建设有一定规模和覆盖范围的精神病人康复中心,社会福利院、儿童福利院,解决部分年老无养、年幼无依、精神失常、亲属生活困难的求助者的安置问题;协调发挥政府各部门的作用,形成分工合作、职责明确的联动机制;通过政府购买服务等方式,鼓励、支持创办慈善性质、能提供中介服务的民间社会组织,社会组织参与社会救助,不但可以提高社会救助的专业化水平,而且可以为公众的慈善行为提供一个正常的通道,使善款真正用到急需救助的人身上。从社会层面来说,主要是形成关心、支持救助弱势群体的舆论氛围,向流动人口宣传救助管理制度,避免因信息不对称带来求告无门的现象;大力发展社会工作专业教育和培训,培养社会工作通用型人才,根据求助者价值观偏离、家庭问题、生活压力等方面存在的不同问题,采取个案工作和小组工作方法,对部分求助者开展心理咨询与心理辅导、行为矫治等工作,帮助形成正确的认知模式,使其早日回归主流社会。从个人来说,主要是形成为求助者提供帮助的微观生活系统。包括家庭和社区系统的生活支持,社会福利政策的保障支持,劳动就业的技能培训支持等等。◆
参考文献:
[1]郑杭生,李迎生.社会分化、弱势群体与政策选择.中国人民大学社会研究报告《走向更加公正的社会》.
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[3]吴丹梅,郭普璞.关于当代中国流浪乞讨群体的成因解析与救助建议.中国知网.
[4]《三湘都市报》,2003年11月11日.《京华时报》,2005年1月18日.《南方都市报》,2009年10月22日报道.
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