推动制度建设　抓好工作落实　加强对行政权力的监督

一、加强对行政权力监督的重点是推动制度建设

制度是要求大家共同遵守的办事规程或行为准则，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调“以正确行使权力为重点，用改革的办法推进反腐倡廉制度建设，拓展从源头上防治腐败的工作领域，形成群众支持和参与反腐倡廉的有效机制，健全防范腐败的体制机制”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调了“三个更加注重”，即更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。包括治本、预防，最后也要落实到制度上。没有制度，很难治本，很难去预防。制度问题很重要，现在我们的很多制度不完备，很多制度不完善，很多制度有缺陷，所以我们大家研讨时还是着力研究和解决制度问题。对于制度问题，要做到“四个坚持”。

首先，坚持讲政治。要从讲政治的高度严格执行现有的制度规定，不折不扣地贯彻执行中央的方针和国家的法律、法规、制度，完成中央纪委部署的各项任务。对现有的制度，已经定下来的规矩，必须不折不扣地落实，包括这几年贯彻落实科学发展观、加强宏观调控也要从讲政治的高度认真对待。当前，一些地方和部门有令不行、有禁不止的问题还时有发生，比如有些地方违反规定乱上项目、有些地方违法毁坏占用耕地。这些问题，国家都有法律制度规定，但执行情况不尽如人意。因此，要从讲政治的高度，切实加强法规制度的执行。从国家发改委来讲，国家宏观调控包括节能减排的重大任务，还有“十一五”规划，这些任务都要做好。从纪检监察工作来看，投资管理体制改革、工程建设项目招投标制度建设，还有纠风专项治理等任务，这些工作也都要做好。讲到制度，很重要的是把现有制度执行好、落实好。现有的制度一定要维护住，这是首要的一条。

第二，坚持改革创新。以改革创新精神探索建立适应市场经济要求的新的制度。十六大以来强调以改革统揽反腐败斗争的全局。其关键点在于，我们的许多制度不适应市场经济的要求，是计划经济体制下形成的，对于这些制度要破除、要创新。国家行政机关有关的制度和管理模式有很多是计划经济的产物，不适应市场经济发展的需要，也成为诱发和滋生各种不廉洁行为和腐败问题的重要因素。特别是双轨制、转轨时期各种腐败现象多发易发，就是因为新的市场经济制度不完善。所以，我们需要根据市场经济的要求来重新设计权力运行的程序、结构，最大限度地减少寻租的现象。讲到寻租的问题，怎样减少寻租，同时促使行政部门减少设租？主要的工作是要促进新的制度、新的体制的产生。以投资体制改革为例，国务院关于投资体制改革的决定颁布以来，我们做了大量工作，但仍不尽人意。我们每年建那么多项目，搞那么多投资，能不能按照市场经济要求提几个原则。第一个原则，凡是市场能做的国家不干预、不投钱，不要越位。要规范政府的行为首先要考虑在权力运用、资源配置过程中凡是市场能做的事情政府不做。第二个原则，凡是地方政府能做的中央政府也可以不做。应以公共服务均等化为前提确定和规范中央与地方财政关系。第三个原则，如果能用市场的方法就不要用行政的方法。许多事情是必须做的，但你是用过去行政的老办法做，还是用市场的新办法呢？第四个原则，我们投的钱、搞的项目都要落实责任。对这个项目的全过程能不能进行监督，最后能不能去验收、看看它效益到底如何，如果出了问题能不能追究责任？这也应是我们批项目的前提。总之，体制创新对于我们形成新的制度是非常重要的。特别是在发展改革系统，投资体制改革、招投标制度方面的规范都是非常重的任务，还是不能把这个问题看得太乐观，认为我们已经取得了很大的成绩，我们的路还很长。

第三，坚持科学、民主、法治。要按照科学、民主、法治的要求对我们现有各项制度进行梳理，有些要废止，有些需要进一步完善。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》总结我们党执政的主要经验，其中一条就是科学执政、民主执政、依法执政。完善对行政权力的监督制度也要体现科学、民主、法治的要求。一是要体现科学的要求，就是按照客观规律办事，就是合理配置权力，推进权力运行更加科学化、程序化、规范化。对行政管理权、行政审批权、行政执法权进一步清理、分解和规范，体现了我们能不能科学决策或者科学执政，非常重要。二是要体现民主的要求，就是要把民主作为行使权力和监督权力的基础，民主本身就是相对权力讲的。就我们的工作来讲，对一些重大的权力、重要的权力运行环节应适当做一些调整。过去讲有些部门“门难进、脸难看、事难办”，很多权力是和神秘有关系的。把权力的过程公开了，很多时候权力的运行就会比较规范。要争取做到“三个公开”。首先，能够配置的资源公开，每年有多少钱、有多少项目把它拿出来；第二，这些项目、资源审批的程序公开；第三，审批的结果要公开。审批结果公开也是对审批过程很好的很重要的制约和监督。有些不符合标准、不符合规则的行政许可、资格认定、项目审批一旦公开，就会被问责。这能够很大程度地减少权钱交易和不符合程序的问题。强调公开，能够体现民主，体现群众参与，体现对权力的制约和监督。三是要体现法治的要求，就是坚持依法治国、依法行政，树立“权力法定”的观念。这些年来我们国家法治的进程大大加快，法律、法制对权力运行的监督制约大大加强。过去大家很少去关注行政许可，但行政许可法出台以后，对行政许可和非行政许可的审批大家头脑中就非常清楚了。在行政许可法、行政复议法、行政诉讼法、行政问责制、国家赔偿法等一系列法律制度出台以后，对我们手里有权力的同志就从法律上形成了非常重要的制约机制。进一步健全法律制度对于保证我们的工作、我们的权力能够正常运行是非常必要的。目前关系发展改革全局的某些法律法规还是缺位的，如投资管理、发展规划、运行调节等一些重要的职能缺乏明确的法律地位和法律依据，这对我们履行职能和加强对行政权力的监督是十分不利的。对权力运行要规范，就一定要上升到法律法规层面上。

第四，坚持抓重点。建立健全对重点对象、重点环节和重点部位实施重点监督的有关制度，包括对“一把手”的监督，这就是我们工作的重点。“一把手”的权最大，也最难监督。一定要研究制定加强对领导班子特别是“一把手”行使行政权力监督的具体办法和措施。要靠制度监督，靠人监督“一把手”是监督不了的。如果在这方面进一步探索经验，摸索规律，制定一些切实有效的制度，对“一把手”的监督制约可能会起到很大的作用。同时，抓重点还要抓一些权力行使的重点环节和重点部位。国家发改委项目审批核准、资金安排、定调价费及监管、企业债券发行审核、进出口配额管理、招投标、储备物资管理等等方面都是重点。一定要对这些方面加强重点监督，加强制度建设，推进干部轮岗制度。国家发改委从去年开始做了大量工作，确实还是见了一定成效。

二、加强对行政权力监督的关键是抓好工作落实

第一，要“实”。就是实事求是，务求实效。各项监督制约工作，首先要抓好党风廉政建设责任制的落实，重点抓一些能够落实的制度，并注意将这些制度捆在一起抓。比如我们经过研究，制定了一些比较严密的、比较规范的述廉的制度，同时把党风廉政建设的责任落实到党组的每位成员身上，对分管的司局年终述廉时必须到场，对干部廉政述廉的情况要切实负责任。现在运行两年了，党组的同志很自觉地履行党风廉政建设责任制第一责任人的责任。另外，像任前谈话、廉政谈话，每一位新上任的正局级干部我都要找他谈话，谈话就是讲三个问题：首先，作为“一把手”就要落实党风廉政建设责任制；第二，怎样根据部门实际完善落实各项制度；第三，本人要带头严格要求自己。这个“实”字，说起来容易，做起来难，一定要实事求是，不能乱提口号，研究后就制定制度、抓好落实。

第二，要“深”。教育是反腐倡廉的基础性工作，是拒腐防变的思想保证。思想教育工作必须做深、做扎实。加强理想信念教育、权力观教育和党纪国法教育，引导领导干部树立正确的权力观。进一步认识权力是从哪里来的，明确权力就是服务、就是责任，权力越大责任越大，权力越大越要如履薄冰、如临深渊。我们讲如履薄冰、如临深渊，不是怕担责任，而是怕把人民交给你的权力用坏了，造成重大损失。应进一步明确在承担重大权力的岗位上工作要充满风险意识，认识到这是一个高风险的岗位。不要怕监督，监督你并不是监督你这个人，而是监督岗位、监督权力。我们要让干部认识到这一点，这样在行使权力的时候就会小心一点，避免犯大的错误。我们一贯讲监督和爱护的关系，监督是手段，不是目的，最后的目的还是爱护干部，让他们正确地行使权力，不犯错误少犯错误。

第三，要“强”。强化必要的监督检查，监督检查是推动工作、抓好落实的基本方式。当前，加强监督检查工作有四个着力点：一是按照深入贯彻落实科学发展观的要求，加强对中央重大决策部署执行情况的监督检查。这是我们必须盯住不放的，避免从中央到地方不同环节出现政令不畅的问题，保证中央重大战略决策能够贯彻落实。二是按照坚持全心全意为人民服务宗旨的要求，加强对纠正损害群众利益突出问题情况的监督检查。我们要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。围绕纠风专项治理、严格控制党政机关修建楼堂馆所、治理公路“三乱”、减轻企业负担等工作情况加强监督检查，促进社会主义和谐社会建设。三是按照建立健全惩防腐败体系的要求，加强对反腐倡廉各项工作落实情况的监督检查。围绕执行党风廉政建设责任制、落实党内监督条例、领导干部廉洁自律制度、从源头上防治腐败等工作情况加强监督检查，推进反腐倡廉工作。目前，要强调加强监督检查对执行党员领导干部报告个人有关事项的规定情况，并按规定向派出的纪检监察机关报告监督检查工作情况。四是按照政府自身改革和建设的要求，加强对行政权力运行过程和机关工作人员履行职责情况的监督检查。围绕机关及其工作人员实行“三个转变”（转变职能、管理方式和工作作风）、依法行政、执行行政决策权限和程序、完成工作任务等情况加强监督检查，促进机关勤政廉政，提供优质、高效服务。要积极探索有效监督检查的方式方法，强化事前和事中监督，做到行政权力延伸到哪里，监督工作就落实到哪里。

第四，要“严”。严格责任追究，就是坚持从严治党、从严治政，强化对权力的纪律制约。平时我们宣传党的方针政策，注重预防的制度建设，但真正有腐败现象的时候绝不客气，要有“亮剑”精神，拿出一个案例可以教育一大批人。纪检监察干部要善于、敢于运用党纪、政纪和法律等手段使滥用权力者受到严惩，使不规范行使权力的行为得以纠正，这是对权力最为有力的制约和监督。

第五，要“合”。发挥各监督主体的作用，形成监督合力。我们一方面在制度设计上要组合周密，防止出现“牛栏关猫”，既有总体制度又有实施细则，既有实体性制度又有程序性制度；另一方面在力量安排上，要考虑到利用我们现有的力量和各种可以借用的力量一起做好监督工作。实际上从我们现在的制度设计上，包括党内监督、行政监督、社会监督、舆论监督，这些力量还是很强大的。应该讲各种腐败现象都逃不过各种法律、法规、制度的覆盖，基本上没有这方面的真空和漏洞。但在实践中还存在很多薄弱的环节，我们任务很重人又很少，在纪检监察干部的配备方面，确实存在力量不足的问题，也可以考虑探索通过正确处理派驻纪检监察机构和驻在部门纪委的工作关系把力量搞得更集中些。这些问题就要解放思想，进一步改革、创新。一方面要发现问题，另一方面还要解决问题，提出建议。

（根据彭森同志在全国发展改革系统“加强对行政权力的制约和监督”专题研讨会上的讲话整理）