【提 要】福建省宁德市蕉城区“三资”监管，以城南镇为试点，2010年在全区全面铺开。它揭示了当前农村资金、资产和资源管理存在的问题，探索了从会计委任制到资产和资源市场化有效方法，从而健全了村党组织领导下充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权，加强农村基层民主建设，推动农村社会科学和谐的发展。
【关键词】三资管理；村民自治；农村民主建设
一、农村基层三资管理存在问题
（1）资金监管缺位。资金管理上的不规范主要体现现金、票据和资金的使用等方面。一是公款管理混乱。公款私款难分、不分，存在着公款私存、坐支现金的现象，给集体资金安全带来较大的隐患。二是票据管理不规范。村级使用票据不统一；在开具农民代办款、集体收入等款项时，票据混乱不专用；自制凭证不规范，有的能取得原始凭证的也不用；没有实行票据限领领取，票据缴销不够及时，票据核销不到位。三是财务管理不到位。有的村大额支出不经集体研究，少数人说了算；有的挥霍浪费，乱支滥补；有的由于村干部自己开据收款，长期不报账；有的报销凭证不够规范，支出凭证手续不完整。由于个别村思想认识不到位、财务不透明，村民民主意识淡薄，影响了基层组织的威信。（2）资产管理无序。有的村集体资产收益以其他费用直接冲抵承包款和租金；有的收取后，私自保管，长期不报账等等。（3）资源管理混乱。在资源管理上，主要体现为。一是资源台帐不健全。村级资源性资产的分布、四址、类别、地籍类型、地力等级等情况记载不够规范，造成农村“三资”基数不明、底子不清，管理混乱。二是合同不规范。有的合同的签订不规范；有的村干部违规发包，搞暗箱操作；有的对合同签订后不按照要求履行，合同变更随意性较大；有的对集体资产处置时，违规发包集体资源，擅自变更集体决定，私自延长合同承包期。（4）民主监督乏力。客观上，家庭经营模式在一定程度上，使村民集体观念、民主管理意识淡薄。此外，有的村民对集体的事不关心、民主管理和监督流于形式；有的村班子内部监督不力；有的民主理财小组成员原则性不强，理财小组形同虚设。
二、“三资”监管的主要做法
（1）搭建三资监管服务平台。一是健全组织机构，成立三资管理委员会，设立村集体会计委托代理中心、资产资源监管服务中心、招拍挂委托代理服务中心，健全农村集体三资计算机网络监管平台，形成“一办三中心一平台”的三资监管组织体系。二是建立了农村集体三资档案室，做到“四有一到位”：即有专门场所、有工作人员、有管理制度、有三铁一器、规范化建设到位。三是在蕉城区纪委、组织部、农业局、财政局和民政局的指导下，镇三资监管委员会编印了《农村集体三资监督管理办法（试行）》，进一步明确了三资监管组织机构、工作职责，以及民主决策、民主管理、民主监督工作制度、工作流程，搭建起系统的三资管理平台，有效规范农村集体三资监管工作。（2）实行村集体会计委托代理制度。在村帐镇管基础上，全面实行村集体会计委托代理制度。建立健全资金管理制度，实行现金管理限额制，规定村级现金实存量不得超过3000元，要求现金收支做到“一统一、四不准”，即收取现金统一使用省农业厅监制的村集体经济组织专用收款收据，财务支出不准白条抵库、不准坐支、不准挪用、不准公款私存；实现财务开支“三审”制，规定财务支出票据必须有经手人、证明人，并注明用途后，经村民理财小组审核签章、支部书记审核、村民主任审批。（3）构建资产资源市场化运作机制。一是开展“三资”清查工作。2008年9月开始，对全镇13个村（社区）通过清查“三资”、清理合同、张榜公示、村民代表会议确认、造册登记、界定产权、调整账目等措施开展清产核资工作，并建立台账、录入计算机网络监管系统，实现对资产资源的动态监管。二是建立经营性资产资源招拍挂制度。明确规定：农村集体工程项目，预算在5万元以下（含5万元），由村委会组织邀请招投标或公开招投标；5～30万元（含30万元）的，由镇招拍挂委托代理中心组织公开招标；30万元以上，委托中介组织招标。三是强化民主决策和监督工作。村集体资产资源招拍挂，事前必须通过民主决策“四议”程序；必须做到“三公开”：事前公开家底，事中公开经营性资产资源的评估和招拍挂情况，事后公开中标人、中标资金的收支情况或验收决算情况；必须接受“三审”：接受镇“三资”监管办对招拍挂方资格和招拍挂运作程序的审核把关，接受村务监督委员会对经营性资产资源评估及中标或款项收支情况的审核，切实维护经营性资产资源处置的公开、公正、公平。
三、“三资”监管的主要成效
（1）健全决策机制，加快农村民主步伐。民主决策，是实现让村民真正当家作主的法宝，是构筑基层民主建设的推手。在三资管理过程中，他们不断实践探索，形成了“四议”决策机制，用机制调控经济，用经济决定基层民主，真正实现村民当家作主。“四议”即村两委提议、民主听政参议、党员大会审议、村民代表（或户代表）决议等四个方面，作村务民主决策的机制。（2）明晰管理制度，夯实农村民主基础。民主管理是农村基层民主的实质内容，是三资管理的意义指向。城南镇通过实践积累了三资管理的五个流程和十二项制度，依托“金信安”三资管理软件，对资金、票据、支票、资产、资源采取事前和事后两公开，每季度上报并录入电脑，坚持公平、公正、公开原则，增加透明度。（3）拓展监督渠道，推进农村民主进程。一是规范村务公开工作。按政策、党务、村务、财务、其他等五大类编制村务目录，规范村务公开内容。经村务监督小组审验后，定期在村务栏上公开。二是建立村务公开评议反馈机制。通过意见箱、举报电话、举办信访接待日和召开党员大会、村民代表会议等方式，及时收集群众对公开事项的意见，对存在的问题，及时督促各村认真整改后再公布，直至群众没有异议为止。实行每期村务公开实况照片报备存档。三是构建监督网络。镇纪委、经管站等部门按职责分工，加强对村集体“三资”管理工作的监督检查，及时发现和解决村集体“三资”管理等工作中的苗头性、倾向性问题。四是开展“四廉”活动，实现“零距离”监督。
四、“三资”监管中存在的不足
（1）三资监管的经费来源有待商定。三资管理由村、镇、区三级管理村财。由于大部分的村没有村财收入，无法提供管理经费；蕉城区财政年收入只有3亿多，财政保工资已经捉襟见肘，也无法承担经费开支；蕉城区各乡镇财政收入都比较少，以城南镇为例，地方级财政收入只2208万元，要应付各类开支，已经相当困难。在三资管理过程中，各类硬件设施、日常开支、人员下乡费用，雇用的会计工资，每年大约需要十万元。（2）三资监管人员的工作量有待平衡。以城南为例，经管站只有3人，他们不仅要负责全镇的经管工作，而且要全面负责三资管理运行，三资监管细致繁琐，工作量很大。一是对票据的审核，全镇十三个村所有票据，集中在一两个人手上审核，量多事杂，每张支票出帐都得由经管站负责人盖章，数多量重；二是每季度建帐和作报表，由于会计是外聘人员，只负责建帐，所以凭证都得经管站人员整理。同时，由于部分村干部拖拉或不配合，有些凭证还未到位，也增加了他们的工作量。三是村务公开增多，按照规定，村务按实际情况将定期或不定期公开，经管站人员经常上乡帮助或监督，也增加了他们的工作量。（3）“一刀切”执行监管模式有待商榷。一是接待费问题，目前各村执行零接待制度，基本没有接待费。但是由于有些村地处边远，有些参观和检查的接待工作放在村干家里，没有正规的票据，无法报销接待费等等。二是民主听证会召开问题。城镇化进程的加快，大部分农村人员往城镇或城市转移，增加了召开听证会的难度。每个村的远近大小情况又有所不同，要统一定期召开村民代表大会比较困难。三是村民代表的民主化意识参差不齐，决策的难度加大。在市场经济的条件下，有些人更愿意加强自身的经济建设，对参政议政的热情不高，尤其在空壳村这方面的问题更加明显。（4）参管人员的权责机制有待完善。一是三资管理的重要部分是采取会计委托制，大部分乡镇的会计只有一到两名，由于三资管理的工作量比较大，必须雇佣社会会计来完成部分工作量，他们只负责建帐后就离开，其它管理工作不参与，容易使会计的权责分离，民主监督的功能可能下降。二是三资管理的过程中，基层党支部书记负责签定证明，村民主任是资金项目的往来负责人，有时主任可以利用修改资金项目的方式向银行提款，书记不知资金的去向，却要对资金签字负责，造成了权责的脱节，失去了监管的意义，影响了基层班子的团结。
五、完善三资监管的思路探讨
（1）多级投入，保障经费来源。从三资监管来看，省市区有关部门可以保证硬件设施，乡镇级从有限的资金中挤出部分，来保证三资监管的日常开支和人员下乡的费用。基层组织负责委托会计的工资。基层组织原本每村一名会计，现改为委托乡镇会计，减轻了基层组织的负担，却增加了乡镇的负担。但是全镇所有村一起负责委托会计的工资，比单独付一名会计的工资要少些。在会计工资问题上，可以依据村财收入的多少比例来分成承担，按多收多出，少收少出，没收不出的原则实行，确保经费的到位。（2）统筹兼顾，减轻个体工作量。由于各地的三资监管只由乡镇的财务所或经管站一个部门完成，工作量比较大。由经管站抽调人员负责资产和资源的管理，由市区统筹兼顾监管，逐步调试，磨合完善管理体系，才能更好地促进基层组织建设，更好地推动基层民主建设的步伐。（3）因地制宜，适度调整管理模式。目前，部分乡镇对有些村的接待费采取多种方式证明抵帐的方式，对误工补贴或会议工作餐增加些弹性，对项目引进接待工作突破“零接待费”制度等方面，都做些有益的尝试。对村民代表大会召开难，对部分代表不到场缺乏约束机制等情况。可以因地制宜，有些村每年召开一次，把一些重大事项放入会上讨论决定，一些小事项采取电话或信函告知的形式，灵活变通。（4）权责分明，完善三资监管机制。三资监管机制是为了加强基层组织党风廉政建设，突破基层民主建设难题，加强农村社会发展，推动和谐新农村建设。在基层组织中村民主任是直选，分管农村经济，支部是分管党务。经验表明，两套人马如果能团结协作，能更好地推动农村发展。所以，对三资的权责一定要界定明晰，要能做各司其职，互相牵制，共同促进。
总之，加强农村“三资”管理，本质是民主，监管是手段，关键是机制，宗旨是效益。要不断健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人，做到规范管理，强化监督，逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制，促进集体经济发展壮大，促进农民增收，促进农村经济社会又好又快发展。
参 考 文 献
[1]《宁德市蕉城区城南镇农村党风廉政建设工作汇报》．2011（3）
[2]《农村集体“三资”监督管理办法（试行）》．中共宁德市蕉城区反腐败协调小组办公室．2010（1）
[3]《江苏海门：让“管理民主”助推新农村建设》．人民网．2006，10（16）
[4]《新农村民主管理进程调查——“三资”代理破解农村财务乱象》．大河网——河南日报．2007，9（14）
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