[摘 要]本文探讨了当前国有企业国有资产管理中存在的会计监管问题,根据会计监管的实际情况和效果,提出了“以政府监管为主导、行业自律组织及企业内部监管为补充的会计监管模式”。
[关键词]国有资产管理 会计监管 国有企业
新型国有资产管理体制的任务为:建立权利、义务相统一,管资产、管人和管事相结合的国有资产管理体制。但我国传统的国有资产管理体制主要存在出资人职责不到位、监管分散、资产的质量和效率低下、国有资产流失等问题。随着现代企业制度的建立和完善,国有企业所有权和经营权基本已实现了分离,新的国有资产管理体制已经初步建立。按照相关法规的规定,强化对国有资产的监管,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值仍是管理的首要目标。但是由于新的国有资产管理体制刚刚建立,许多问题仍待进一步界定,新的监管模式也有待在实践中检验,因此,加强对新型国有资产管理体制下会计有效监管模式的研究具有一定的现实意义。
一、 当前国有企业国有资产管理中存在的会计监管问题
《中华人民共和国企业国有资产法》、2009年国资发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知等一系列国有资产监管政策与法律的出台,表明以会计监管为核心的国有资产管理体系的基本框架和基本制度在立法上已初步确立。但在管理运行的过程中还不够完善,仍存在一些问题,具体体现在以下方面。
(一)会计信息质量存在的问题
近年来由于新〈企业会计制度〉和国有企业会计监管政策的进一步建立和完善,国有企业会计信息质量明显提高。但会计信息失真、造假问题仍然存在,主要体现如下:1、进行虚假的会计处理,以达到调节利润的目的。自国资委第14号令《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》推行以来,对国有资产经营业绩的考核逐步完善,一些企业进行虚假会计处理以达到以下目的:(1)虚增利润、掩盖亏损、获取绩效奖。(2)改造盈利状况,达到国家上市条件及发行债券的标准(3)减少利润以规避企业所得税。2、侵占流转税款,以增加当期现金流量。部分国有企业为了少交流转税或者延期纳税,违规确认收入。减少收入少交税款;延期确认收入延期纳税。3、会计人员业务知识不够全面,帐务处理随意性强。例:随意调整固定资产的折旧计提方法;计提跌价准备等。4、编制假预算、设置账外账、私设“小金库”。如:虚开发票、虚构业务、编制虚假预算等。5、财务基础管理薄弱、财务管理混乱。
(二) 会计监管标准存在的问题
2009年1月1日新会计准则已在所有企业中全面推广实施,但我国原来发布的行业会计制度以及相关专业核算办法等并未废止,形成新旧会计标准并存的格局。由于企业的财务人员素质高低不一,而新准则较旧准则改动较大,部分财务人员不能全面、准确地理解运用新准则。而且新准则改革了会计确认与计量原则,如国有企业与财政、国资等相关部门沟通不及时,便可能影响国有企业的绩效考核及会计信息的质量,导致国企会计信息缺乏横向的可比性,难以对经营者进行有效的激励与约束,最终降低会计监管的效率和国有企业的经济效益。
(三)内部会计监管存在的问题
1、国有企业内部会计人员监督存在的问题。(1)会计人员的“双重身份”是监督弱化的根本原因。在这种管理体制下,会计人员与企业的关系是雇佣关系,让会计人员站在代表国家利益的立场监督企业几乎是不可能的。(2)对会计造假行为惩治不力。(3)在会计监督过程中有些概念模糊,很多企业将审计监督等同于会计监督。(4)单位内部会计控制制度不健全、执行不得力,内部控制制度流于形式。(5)会计人员整体职业水平不高。突出表现在一些财务人员根本不具备从业资格、无视财经纪律,造成会计信息失真,从而损害国家和社会公众的利益。
2、总会计师制度上的欠缺是国有企业会计监督的一个重要问题。总会计师制度是现代企业会计监管制度的重要组成部分,是公司治理的重要环节。当前我国国有企业总会计师监督不力表现在四个方面:一是组织不到位,二是职能不到位,三是管理不到位,四是素质不到位。其中以职能不到位尤为突出。总会计师不到位,不能发挥其应当发挥的作用,是造成有些企业财务管理混乱、会计信息失真的直接原因。
3、监事与监事会制度不够完善。监事会制度和董事会下设立审计委员会是国有企业内部实施会计监管的有效形式。目前,我国国有企业中这些有效的内部会计监管制度尚未完全建立,已经建立起监事会制度和审计委员会制度的企业有些也并没有让其真正发挥作用,其对企业经营的合法性、投融资决策、会计信息披露等提出的专业意见或建议并没有得到足够的重视,审议制度并未真正得到执行,制度的设立流于形式。
(四)政府监管存在的问题
近两年随着国有企业中国有资产的会计监管制度和措施的逐步完善,国有资产的政府监管得到了有力的加强,但也还存在一些问题。1、各种监督的功能交叉、标准不一、管理分散、缺乏横向信息沟通,未能形成有效的监督合力。2、各种监督没有按照设定的目标进行,监督弱化问题严重。3、部分执法人员素质不高,法制观念淡薄,人为因素过重,主观随意性过大,这些现象显示出国家监督职能的弱化。
(五)社会会计监管存在的问题
会计师事务所是按照我国独立审计准则的要求,依法从事对委托方的委托业务进行财务报表鉴证的社会中介机构。独立性是社会审计的生命线。在目前市场机制下,企业是会计师事务所服务的客户,两者是服务与接受服务的关系。由于竞争的激烈,有些会计师事务所为了争取到或者保住客户,就会违规为企业隐瞒一些问题,这就使会计师事务所失去了从业的独立性,成为与企业联手作弊的利益共同体。这样的社会监督不仅没有任何意义,还会误导政府的监督机构和社会大众,产生恶劣的社会影响。
二、现代国有资产会计监管模式的设想
鉴于我国现阶段国有资产会计监管中存在的上述问题,构建一个完善的国有资产会计监督模式迫在眉睫。一项完善监管模式设计至少考虑如下几个因素:(1)降低成本;(2)提高制度效率 (3)遵循成本效益原则。据此,在加强和改善国有资产管理中的会计监管时,提出了“以政府监管为主导、行业自律组织及企业内部监管为补充的会计监管模式”。具体内容如下:
(一)全面提高国有企业会计信息质量
提高国有企业的会计信息质量可从以下方面入手。1、建立健全内部会计管理制度、尽快建立和完善会计法规体系。2、治理社会环境,营造良好的社会氛围,重塑会计诚信,有效地提高会计信息质量。3、增强法制观念,全面学习落实新《会计法》。4、进一步完善法人治理结构,落实单位负责人的会计责任。5、把会计人员的继续教育工作落到实处,不断提高会计人员的业务水平和思想政治素质。
(二)完善内部控制制度
完整有效的企业内部控制是会计监管的良好基础,这对全面提高会计监管的效率、效果具有重要影响。应从以下方面入手:1、完善公司治理结构,充分发挥法律赋予各机构特别是监事会、独立董事的职能,实现权力制衡,强化企业内部监督机制。2、要保证内部控制的有效性:(1)提高相关人员的道德修养和专业素质,是内部控制机制得以顺利运行的前提;(2)倡导以人为本的企业文化,实现“软控制”,变“要我控制”为“我要控制”,从而达到内部会计控制的最佳效果。3、充分发挥内部审计的作用。确立内部审计在监督、检查内部会计控制工作中的独立地位,切实实现内部审计由事后监督职能向事前、事中监督职能的转变。4、完善公司治理结构,减少管理层对财务报告的操控,为内部会计控制创造良好的内部环境。5、强化风险意识。对风险的重视程度直接影响企业的生存与发展能力和市场竞争力。在企业实际经营管理过程中,应进一步强化对风险因素的重视,建立有效的风险管理系统,对财务风险和经营风险进行全面防范和控制。
(三)建立国有企业内部控制标准体系
建立起适合我国国有企业自身需要的内部控制标准体系是增强国有企业会计监管的有效措施。主要构想是:建立一套包括基本规范、具体规范、应用指南、解释公告构成的内控标准体系框架,其控总体制标准体系应达到完整性、真实性、合理性、有效性等要求。基本规范可以借鉴5要素框架,将内部控制的目标定位为保证财务报告的真实、可靠和资产的安全完整,并兼顾战略目标、经营目标和遵循目标。具体规范中,围绕保证企业财务报告真实、可靠、资产安全完整这条主线,着重就影响财务报告真实可靠、资产安全完整的重要业务与事项进行规范。其内部控制组成要素包括:控制环境、风险评估、控制活动、资讯与沟通、监督。总之,企业在上述原则的指导下,根据企业的实际情况建立行之有效的内部控制标准体系,以提高国有企业国有资产管理的效益和效率。
(四)强化财务总监制与外派监事会制度
2006年国务院国资委制定发布了《中央企业总会计师工作责任管理办法》,并逐步在国有企业中推行总会计师制度,以期加强对国有资产使用的会计监管。
1、财务总监制是我国深化国有企业改革实践中发展起来的用以强化出资人财务监督的公司治理结构的创新措施。财务总监因为有权参与企业的经营决策,使其监督贯穿于企业经营活动和财务收支的全过程,既有事后监督又有事中、事前监督,这一改变使出资人财务监督更加及时、更加有效。为使财务总监充分发挥作用,必须设计出对财务总监有效的激励约束机制,使其行动符合委托人的预期。
2、逐步加强和完善国有企业外派监事制度。外派监事会制度是一种较高层次的强化所有者对经营者监督的制度,具体是可由国有资产的出资人代表——国有资产监督管理委员会向大型重点国有企业派出监事,监事直接对国有资产监督管理委员会负责,确保企业经济活动的合法性、资产的安全性和效益性。2006年国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》指出:监事会工作是国有资产监管的重要组成部分,监事会的监督是出资人监督的重要形式。监事会要对出资人关注的重大事项和企业执行国有资产监管的有关政策规定情况,深入开展检查,为加强国有资产监管服务。但是,这种制度安排运行成本较高,具体操作中也应该讲求成本效益原则,一般主要应用于大型国有企业。
(五)构建国家审计监督制度
国家审计拥有对国有企业的审计权是保证和促进国有企业经理层“受托责任”的全面有效履行并予以确认的至关重要的手段。由国有资产所有者赋予国家审计的监督职责,是国家审计以国家监督的形式履行所有者监督的实质要求。因此,为确保国有资产保值增值目标的实现,必须加强和改善国家审计监督制度,可以采以下途径健全审计监督体制:1、在市场经济条件下,明确审计监督在整个社会监督体系中的功能,逐步建立和完善审计监督体系 2、事前审计与事后审计相结合,以事后审计为主3、建立对审计监督成果的绩效评估体系 。4、完善审计监督的实施机制 。
(六)进一步完善社会中介监督制度
社会中介监督是指以会计师事务所为主的社会中介组织依法对委托单位的经济活动及财务会计资料,按照规定审计程序和审计方法进行审验查证,对企业的财务状况、经营成果和现金流量等据实做出客观、公允的评价的一种监督形式。这种典型的外部监督以其特有的独立性和客观性得到了社会和法律的认可,具有较强的权威性。而且注册会计师的审计结果也可以为国有企业监事会、国家审计机关、国家授权投资机构、税务机关、证券监管等部门使用,具有真正的外部性。当前在国有企业中推行注册会计师审计制度,对于完善国有企业外部会计监督、提高国家审计效果、满足国有企业多层次的监督需要,满足企业利益相关者的信息需求和提高企业整体监督效率等方面都有积极的意义。
综上所述,本就当前我国国有企业国有资产管理中存在的会计监管问题,结合国际会计监管发展的趋势,构建了“以政府监管为主导、行业自律组织与企业内部监管为补充的会计监管模式”,希望在实现国有资产保值增值管理过程中发挥实效,对创建新型国有资产会计监管模式提供借鉴。
参考文献:
[1]吴其江.对完善会计监管模式的思考.福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2006;1:12-14
[2]刘晓莉. 如何建设与完善我国企业内部控制制度探讨.《现代企业》,2006;11
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