粮食安全与农业经营体制创新

[摘要]粮食安全作为公共产品，既有正外部性又有负外部性。伴随我国粮食“十二”连增，出现农业资源过度消耗，农民收入提升缓慢，种粮积极性不高和农业空心化等负外部性问题。根本上解决粮食安全问题的途径是外部性问题内部化。五常市通过持续农业新型生产经营体制创新，实现生产要素的重新组合以内化外部性，可以提高粮食生产效率和创收能力，是保障粮食长期安全的关键。

[关键词]粮食安全；外部性；农业经营体制；农村土地确权；经营主体；社会化服务；物联网

[中图分类号]F326 [文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2017）02-0074-10

一、粮食安全的制约因素

自2003年以来，我国粮食产量实现“十二”连增，粮食供需总体形势由趋紧转向趋松。但在城镇化发展，人口持续增加，粮食需求不断增长，需求结构升级的新形势下，粮食生产的资源约束日益显现。库存大、进口增、成本高，供给侧结构性矛盾日益突出，粮食安全面临新的威胁。用历史理性来审视粮食生产发展历程和当前的粮食供需形势就会发现，中国并未真正摆脱粮食安全的威胁，只是短期内将粮食安全总量问题外化为生态问题、结构问题和体制问题。目前实现粮食安全的主要制约因素包括以下几点。

（一）资源承载压力大

实现国家粮食安全的最基本条件是保证粮食基本自给，耕地资源的数量和质量是粮食自给最基本的约束因子，中国的粮食安全战略在于保护耕地数量和耕地质量[4]（P333-354）。我国粮食连年增产的代价是农业面源污染严重，耕地质量下降、地下水超采等问题日益严重。后备土地资源匮乏，城镇化推进又势必会占用部分耕地，加强生态建设要求部分耕地退出农业生产，粮食播种面积进一步减少。水资源短缺且分布不均衡，工业用水和城市居民用水的大幅度增加，农业灌溉用水比例将会日益下降。预计到2030年农业灌溉用水量将比1998年减少15%，占总供水量的比重将从1998年的76.8%下降到66%左右①。因而有学者主张合理利用国外耕地资源，积极开展粮食“走出去”战略，实现粮食安全[5]（P328-333）。

2017年第2期粮食安全与农业经营体制创新

（二）需求结构变化快

当前粮食安全问题集中在粮食安全多目标体系下的供需结构失衡。与过去长期供应短缺时代不同，随着我国粮食生产增长迅速，不仅人均热量摄入水平大幅度提高，食物结构和营养状况也得到显著改善，甚至在一些高收入地区和人群中，营养摄入过量导致的肥胖症、“三高”为代表的富贵病发病率不断上升。因而，要求粮食种植结构根据需求进行及时调整，保证主粮产量，合理提高饲料粮种植，更重要的是要提高粮食及其制成品品质而非数量，鼓励粮食种植加工品牌化。

（三）供需结构性矛盾突出

中国粮食连续多年增产，临时收储政策和支持价格政策造成粮食库存过大，并且结构不合理，出库缓慢，陈粮风险上升，再加上国内外粮价倒挂，造成库存、产量和进口“三增”的局面。目前粮食作物的生产成本也已经超过或者逼近国际市场价格水平，而且呈继续上升趋势，未来的进口将继续增加[6]。

（四）种粮内在动力不足

在农资成本、劳动力成本和国际粮价的多重挤压下，农民种粮比较效益低，风险大的问题突出，限制了种粮的热情。棉花、烟草、水果、蔬菜等经济作物挤占了粮食播种面积。种粮比较效益低也加速了农村劳动力的流失，农业“非粮化”、“农村化”、“空心化”日趋严重。

（五）政府支持政策的局限

近年中国粮食稳定增产，农业支持保护政策发挥了关键作用，但也是粮价高企，库存积压，粮食生产效率低，竞争力差的问题的主因之一。很多补贴政策在世界贸易组织规则属于“黄箱”范围，中国对小麦、玉米和稻谷等的支持已经接近中国在加入世界贸易组织时承诺的上限，加大“黄箱”支持也遇到了“天花板”。 并且也有学者认为粮食补贴对于提高农民种粮积极性，刺激粮食生产作用有限[7]。因而有必要改革政策支持方式，提高政府政策支持效率。

（六）粮食生产成本上升的压力

除了支持政策带动农资价格上升导致的生产成本上涨，劳动力价格上升也是国内农产品竞争力下降，粮食进口大幅度增加的重要原因。劳动力成本大幅度上升的根本原因是农民收入上升，而增加农民收入正是政府追求的目标，因此劳动力成本上升造成的农产品竞争力下降也是一种“甜蜜的悖论”。实现二者的统一只能依靠科技创新和制度创新，切实提高农业劳动生产率。

如果仅仅将粮食安全局限于总量自给，在以家庭为单位的生产组织方式和传统粗放的生产方式下，则必然会使生态资源、劳动力和市场问题日益突出。因而，解决粮食安全应该回归粮食安全问题本身性质的再认识和外延的界定上来，从系统认知和制度创新的角度寻找解决办法。

二、粮食安全概念的再思考

联合国粮农组织（FAO）于1974年首次提出了粮食安全，认为粮食安全是人类目前的一种基本生活权利，即“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。概念的内涵把人们能获取足夠的食品作为粮食安全的核心要义。此后，粮食安全概念是一个发展变化的过程。粮食安全概念正从宏观安全向微观安全，从单一概念到系统概念，从单一目标向多目标转变。

（一）粮食安全问题的制度经济学含义

新时期“粮食安全”其实就是食物安全。应指在本国资源合理利用和环境友好的前提下，合理利用国内国际两个市场，满足居民日益增长的粮食及其加工制成品的需求，保证粮食价格稳定，食物质量安全，营养结构合理，并且具备抵御自然灾害和国际市场波动等不测事件的能力。

粮食归根到底是公共产品，具有公共产品的正外部性和负外部性。粮食安全关系国计民生和社会稳定，具有很明显的“收益外部化”，粮食安全对于保障国内基本消费需求、社会稳定、支持国民经济发展、支持国家安全和国际关系、生态环境和景观功能等都具有正外部性。随着近年我国粮食连年增收，粮食总量供给状况得到有效改善，粮食供求状况从趋紧转向趋松。总量供给的改善对改善民生，消除贫困，维护社会稳定，保障国家安全，支撑工业化进程提供了基本保障。

同时，粮食安全也会具有负外部性。随着城镇化发展，人口持续增加，粮食需求不断增长，需求结构升级，粮食生产的资源约束日益显现。在经济的现实中负外部性导致农业效率的缺失，主体收入增长缓慢、行业竞争力的下降。粮食安全的负外部性主要体现在以下几个方面。

1.资源利用的负效应。外部性造成私人成本和社会成本的不一致，正外部性供给不足，负外部性供给过量，两者都造成效率的损失，从种粮农户来说，对种粮收入的过度依赖，对产量的片面追求，导致公共产品负效应外化为以自然资源大量消耗和破环为代价的生产行为，毁林开荒、过度放牧、过度开垦、水土污染等负效应行为破坏了生产可持续性和生态环境可持续性，公共产品负成本转嫁给了社会。

2.粮食产业竞争力的负效应。由于粮食生产效率低于工业生产，而粮食生产外部性的存在使追求利润最大化的经济主体扩大的生产仍然是低效的。因而以传统的组织形式和生产方式进行生产的后果使生产效率偏低的趋势日趋严重，与国际水平相比差距也会越来越大，粮食产业市场竞争力不足的问题日益凸显。

3.粮食市场流通的负效应。当存在成本外部化现象时，忽视产品的外部成本将造成产品的实际供给量大于帕累托最优的供给量，导致社会福利的损失[8]（P29-30）。我国为实现粮食安全實施各项补贴政策和支持政策，鼓励农民种粮，但同时国际市场规模生产带来的成本降低使国内粮价普遍高于国际市场，国内粮食库存积压，粮食生产结构不合理，流转速度慢。

4.粮食生产主体的负效应。当出现收益外部化时，情况正好相反，粮食生产比较效益低，若实现粮食安全导致私人收益小于社会收益，私人主体供给不足，从而也会带来福利损失。农业劳动力价值的非对等性越来越严重。在流通与分配体系中，“谷贱伤农”的事件屡屡发生。目前在大部分的粮食产区，农民种粮比较效益低，农民种粮意愿和积极性差，土地非粮化，农村空心化问题严重。“谁来种地”的问题不解决，将严重威胁我国未来的粮食安全。

（二）粮食安全问题解决途径的理论探讨

粮食安全问题的根本解决在于限制和改善负外部性，外部性问题的解决路径在于通过政府干预和市场调节，使外部问题内部化。尝试通过实现经营主体的组织化，建立内部协商和协调机制，抑制个体的负面做法。

粮食安全的负外部性的途径是内部化。按照制度经济学理论，消除粮食安全负外部性的直接措施是全面减少粮食产量，而正外部性也会随之减少，从而威胁粮食安全。所以负外部性的减少的交易成本，远大于消除它之后的收益。粮食安全最好的实现途径有两种，一种方式是政府干预来解决外部性问题，称为为“屁古式”[8]。粮食安全的实现主体是国家政府，政府对于其他利益相关者采取干预必不可少。正如我国政府通过农业补贴，或者出台国家标准对污染进行严格限制。总体上而言，政府的干预对于实现粮食安全必不可少。另一类通过市场机制本身来解决外部性问题，称为“科斯式”[8]（P39-40）。即在产权明确界定的情况下，参与利益方协商，组织相应的合作组织，协调一致解决外部性。“科斯式”办法需要政府来界定和保护产权，而农业用地承包经营权的确权工作的推进，以及我国目前全面实施的土地流转政策，为通过“科斯式”解决粮食安全外部性问题提供了前提。

在政府组织和牵引下，建立和完善新型经营体系是有效解决粮食安全问题的根本方式。组织内部的交易成本比非组织要低，协商的最终结果和长效机制是组织化。所以，频繁的资源协商的最终结果是形成各种类型的经营组织，这种经营组织作为生产关系的具体形式，是由生产力决定，而且新型的生产组织方式符合生产力的要求，极大地促进了生产力要素的使用和生产效率的提升。因此根本解决粮食安全的途径在于适应农业生产力变化的要求，进一步加快生产组织方式的转变，引导和鼓励农户在自愿的基础上结成各种社会化规模化组织，通过内部约束和协商降低粮食生产的外部性，形成粮食生产规模化优势，促进粮食生产的规模化、科技化、标准化。

在目前粮食安全的新形势下，重点需要解决经营主体实现粮食安全的内在动力问题以及实现方式问题。粮食安全本身的性质决定了其不可避免地存在低效率、粗放经营的负效应，实现粮食安全的根本路径在于通过农业经营主体创新，内化粮食安全的外部性问题。然而具体新型经营体系如何影响和促进粮食生产，解决粮食低效和弱质性的问题，还需要结合具体的实践案例进行分析。

三、经营体制创新促进粮食安全的作用机理

本文研究资料来源于黑龙江省五常市的实地调研，五常市是黑龙江省的一个省辖县级市。总人口88万人（2010年），辖11个镇、10个乡、3个民族乡。五常市是全国农业大县，以出产五常稻花香米驰名。目前五常市在工商部门注册的大米企业为300余家，产能达到400万吨。虽然五常种植大米的历史悠久，但真正实现粮食产业化、品牌化、规模化也是近年的事情。通过调研发现，除了优越的自然地理资源外，不断创新完善新型农业经营体系和社会化服务体系是提升粮食生产的主要原因。

（一）土地确权和有序流转是经营主体创新的基础

明确承包经营权是通过体制创新内化外部性的基础。五常市积极推进土地确权工作。2015年9月底前就全面完成了土地数据录入工作，达到待颁证状态。一是通过对土地承包合同、土地台账、农民身份、户籍、婚姻登记等相关资料进行搜集整理，明确集体资源面积。二是采取航拍图解实测法，对确权地块采用航拍影像放大解析测绘，提高了工作效率，群众认可度高。三是根据不同地类，采取旱田查垄、水田查块的办法强化耕地分类图解，做到地块顺序与合同顺序标注一致。四是做好信息公示。土地确权工作的完成为土地流转，实现经营主体的组织化打下了坚实的基础。

（二）经营主体组织多元化创新实现外部性问题内部化

通过多元化组织创新实现经营主体的整合，通过内部自律和协商机制，抑制粮食生产的负外部性。五常市构建新型经营主体组织模式主要有四种。第一种是企业+基地模式。粮食生产企业采取“高价流转、一次支付、合同保障”的方式，集中农民闲置土地形成自营基地，实现分散土地基地化。企业利用粮食生产企业种子繁育、仓储物流、精深加工和市场推广方面的优势，推出面向中高消费人群的稻米品牌产品和食品级米糠、米乳等高附加值产品。这种模式实现粮食生产全程企业化，效率高、竞争力强。第二种是企业+农户模式。以龙头企业牵头，利用企业在加工或者销售环节优势，以合约形式将分散农户生产整合起来，按照市场需求统一生产标准和生产方式，实现分散农户专业化、科技化和规模化生产。这种模式与第一种模式相比，将企业生产和农户生产相结合，农户参与感更强。第三种企业+合作社模式，即粮食加工销售企业与合作社直接合作，实现产销联动，利益共享。这种模式是以企业间市场化合作为基础，合作形式和内容更为灵活。第四种是合作社+企业模式，即农民自身联合，农民以土地或资金入股的方式组建合作社，实现股份制公司制运作，风险共担，利益共享。这种模式以农户参与的合作社为主导，更能体现农户的意志，是农民合作社企业化运营的具体体现。

通过生产主体的联合最突出的效果是农民粮食生产的目的性更强，底气更足，效率更高，产品的竞争力也更强，农民收入因此大幅提升。从访谈中了解到，参与生产联合的农户纯收入能够比参加前提高20%-50%。农民得到了实惠，加入合作组织的热情空前提高。由于实现了粮食生产的规模化，组织化使科技化率、农业机械化率得到了显著提高，粮食生产效率得到了显著提升，生产成本进一步降低。经了解，五常市的新型经营组织通过统一种子采购、统一收种，统一机械使用，统一化肥采购，统一技术，统一仓储，统一销售渠道等，使粮食生产成本平均降低10%-15%。农户的组织程度提高，极大地促进了标准化生产，加上智慧五常、粮食溯源、农药溯源等服务管理系统的使用，促进了五常大米品牌的建设。目前“五常大米”已经成为驰名品牌，品牌溢价带来收益能够占总增加收益的约80%。总之，新型粮食生产经营体系的建设使农民生产的组织化程度极大提高，农民以前以家庭分散生产为主的方式产生的负效应如科技水平低，生产效率低，标准化水平低等问题得到有效抑制。

（三）建设社会化服务体系自发降低外部性

建设社会化服务体系是实现农业支持部门的专业化和体系化。农业现代化程度越强，社会化服务组织越专业越自成体系。通过专业化生产和专业经济主体的聯合，如：专业金融服务组织、专业化销售企业、专业农技推广服务机构等。可以提高对农业支持的专业度、规范性和时效性，有效减少传统粮食生产的负外部性。

近年来，五常坚持打造农业公共服务平台、拓宽农业支撑服务领域，逐步健全农业服务体系，逐步强化农业政策支持保障，着力加快构建新型农业社会化服务体系。具体做法是：第一，坚持政府主导和引领，着力打造专项技术指导服务平台、公共信息服务平台、农产品质量安全服务平台、农村产权交易服务平台四大公共服务平台。第二，坚持强化农业社会化服务体系功能，扩展服务范围。重点完善基础设施服务、农业用水服务、农机化服务、病虫害统防统治服务、畜牧防疫服务、秸秆回收服务等六项综合性服务。在基础设施服务方面，围绕建设国家级现代农业示范区，截至2015年5月建设水稻智能化浸种催芽基地26处，标准化大棚小区138处19200栋，实现水田大棚育秧全覆盖。实施土地整理20万亩，维修新建构造物710处，完成渠系硬化197公里。在农业用水服务方面，采取市级水利专业化服务机构、流域水利站、村级水利服务点、农民用水合作组织“四级联动”方式，组建46个农民用水协会，配备261名村级水管员，切实改善农业用水条件。在农机化服务方面，依托全市31家大型农机专业合作社开展代耕代收服务，服务面积超过100万亩，解决农民自主生产能力不足问题。在农作物病虫害统防统治服务方面，组建1200人的植保服务队伍，配备2台动力三角翼，年提供农作物病虫害统防统治服务210万亩。在畜牧防疫服务方面，以市级动物卫生防疫站、乡镇畜牧兽医站、村级防疫员为主体，构建三级防控体系，配备村级防疫员276人，实现畜禽防疫无死角。在秸秆回收服务方面，与专业公司签订秸杆回收协议，组建24个回收网点，为农民提供秸秆回收和秸秆换肥服务，年回收量260万吨，占全市秸秆总量的89%。2014年仅此一项不仅基本解决了秸秆回收问题，而且实现增收1.4亿元。第三，创新农业金融服务，发展涉农金融机构。与农村信用社、龙江银行、惠民村镇银行、哈尔滨银行等金融机构签订支持农业发展框架协议，全市各类涉农金融机构发展到11家，专业涉农担保机构发展到3家，全年涉农贷款余额58亿元，涉农担保金额5000万元。组建民间商会。2008年五常107家稻米加工企业联合成立“米联融”商会，采取“5家联保贷款、按信誉贷款”方式与银行开展深度合作，2014年商会贷款余额达到10.5亿元。开展资金互助试验。新庄农民专业合作社采取封闭运行的方式，社员将资金以6-7厘利息存入合作社，对需要资金的社员以8厘利息放款，最高额度不超过3万元，2014年自吸存款720万元，惠及农户200多户。另外，五常市积极开展农业保险试点。2007年开展农业政策性保险以来，积极与阳光农险、中保财险、安邦财险、平安财险四家承保平台合作，不断扩大农业保险覆盖面，2015年全市参保户达到4万户（包括合作社和种田大户），实际覆盖农户达到79万户，占全市农业总户数的39%。其中水稻、玉米等主要农作物承保面积180万亩，占全市耕地总面积的43%。自2007年至今，累计有12万农户获得理赔，理赔款总额8335万元。保险理赔让老百姓得到了实实在在的实惠，实现了“要我保”向“我要保”转变，全市参保面积由2007年23万亩增加到2015年的245万亩，占全市耕地总面积的比重达到586%。

（四）物联网与农业的有效结合降低交易成本

粮食安全外部性内部化的过程中，政府通过高补贴实现粮食产量提升的同时，无法限制所有农户的负效应动作。而依靠经营体系创新，促进市场机制的自发调节，农业与互联网的融合，有效地解决了“科斯式”的高交易费用问题。五常以大数据采集控制和专家云两大平台为支撑，开发建设了四大服务体系。

1.建设水稻溯源服务体系，打造大米品牌。利用水稻溯源服务系统，五常实现了对五常大米的全程质量追溯。五常首先将确权后的水田信息全部录入水稻溯源系统，将水田信息详细定位到农户和地块，做到边界清晰，责任明确。其次将全市种子繁育企业进行信息确认，明确种子提供渠道品种、地块、农户和产量清晰明确。再次，在生产销售环节对所有大米的种子、包装物应用物联网技术实现一物一码。最后严格要求各生产环节进行扫码，实现投入品实时上传。同时，产品质量提高是打造品牌的关键，五常采取各种措施，结合物流网技术加大产品质量检测力度，实现了稻花香大米从种子、种植、加工、销售环节的全程保质、保真、可追溯。

2.完善农业社会化服务体系，服务种粮主体。五常非常重视农业服务体系的建设，利用互联网技术和通信技术，实现了社会化服务系统的八大服务功能：一是信息发布。系统每天向农民手机直接发送气象、市场、种植、科技等信息，并初步实现了农作物生产技术的远程指导。二是自助查询。农民通过手机可以在系统平台上随时查询所需技术资料，对生产环节出现的疑问或病虫害防治等问题进行实时查询诊断。三是互动咨询。农户可以将自己在生产中的疑问通过拍摄照片或录制语音的形式发送到咨询平台，专门组织的专家组可以及时给予诊断和回复或者平台也可以根据关键词和以往的案例经验，自动生成解决方案回复给农民。四是视频培训。系统会定期更新农民技术和服务培训视频，农民在手机上就可以直接下载或者在线收看相关的专家视频指导。五是智能控制。对于进行了现代农业设施智能化改造的地块，农民可以通过手机远程监视农作物生长状况，并进行远程控制灌溉等作业，实现无人值守的全智能化管理。六是农机服务。所有大型农机具都实现了网上实时监控，系统平台可以跟踪到农机的分布和作业情况，实现农机的合理调配和全程监管。七是用工服务。智能平台适时发布和更新用工信息，实现供需双方的直接对接。八是线上办公。实现网上无纸化办公，简化办事流程，实现服务规范化和流程化。

3.搭建农产品电商服务体系，打通流通环节。五常投入专项资金搭建农村电商平台，目前五常在各类电子商务平台上进行大米销售的商户已经突破1000户，年销售量达到14万吨左右，占五常大米总销量的约20%。政府建立的电商平台以物联网水稻溯源服务体系为基础，无形中增加了质量准入门槛，只有进入水稻溯源服务体系的企业和产品才能进入电子商务服务体系，提高了质量监管力度。对进入系统的企业和经销商实施假货“零容忍”，保证了该电子商务系统所销售的稻花香大米全部无假货。通过政府搭建诚信平台，保障消费者利益，以达到净化市场的目的。

4.建设政务资源服务体系，实现政务服务公开。通过建设政务资源服务体系实现了政务公开，将政府职能、政策法规、公示公告等内容及时发布。政务资源实现互联网化管理，实现各种政务信息及时发布，以及实现了预警信息的及时发现和传递。

农业新型经营体系的核心是生产主体的组织化。土地产权明晰前提下，市场发挥资源配置作用，农户、企业、合作社在政府引导下自发形成专业化、规模化市场主体，有效地实现了粮食生产外部性问题的内部化，改变了各个经营主体自顾不暇的单干局面，提高了生产效率，增强了抵御风险能力，增加了农民收入。同时，由于生产主体的组织化和社会化服务体系的完善，农民生产方式的进一步改进和提升，生态化生产和集约化生产得到普及。一方面农业资源主要是土地和水资源得到充分利用和节约，另一方面按照市场需求进行生产的意识也进一步增强，生产与市场的紧密结合对于解决粮食生产结构性矛盾起到关键作用。

应该看到，组织化形成过程不是在外力强制下进行的，而是市场内生动力的驱动，是基于农户在自身基本主体条件具备，经营意识提升和对经济利益的追求自发形成的，是经营主体之间互惠互利的结果。现代农业经营体系和社会化服务体系建设可以进一步解放生产力，释放农民的粮食生产积极性，提高粮食生产效率，是解决粮食安全问题的根本路径和关键环节。

四、结语

尽管五常市在自然资源基础和农业发展基础方面具有优越性和特殊性，但从五常构建现代农业经营体系和社会化服务体系的过程可以看出，粮食安全的实现并不是单纯靠抓粮食产量，而是按照制度经济学理论，将粮食安全作为公共产品，从内部化着手，着力于培养现代农业经营主体和搭建农业社会化服务体系。从而增强粮食生产主体的竞争力，提高粮食生产效率和资源使用效率，通过生产与市场的紧密结合解决粮食生产的结构性問题，在市场化竞争中将农民增收和粮食生产结合起来，从而从体制上实现了微观粮食安全和宏观粮食安全的统一。政府应大力引导和鼓励种粮农户根据自身特点和需求，参与和组建各种新型经营联合体，只有粮食生产主体变强了，粮食安全才能有保障；借助移动互联网完善农业社会化服务支撑体系，创造开放高效的市场环境，完善粮食产业链；采取措施提高农产品品质和附加值，打造地区性特色粮食品牌。注释：

①数据来源：中国科学院国情分析研究小组《两种资源，两个市场》，2013.

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责任编辑刘绛华2017年第2期“三农”问题研究邹心平.论家庭农场在新型农业经营体系中的主体地位[J].求实，2017，（2）：84-96.