[摘要]构建城乡统筹的基层党建格局，具体而言，就是主动打破城乡区域界限，改变城乡党建自成体系、相互分隔状况，从而实现统筹规划、资源整合、形成合力。本文列举了上海市闵行区在建立城乡统筹基层党建格局方面做的初步实践探索，论证了闵行区统筹城乡党建工作的特点，对今后工作的方向做了简要思考。
[关键词]城乡统筹；镇管社区；区域党建
[中图分类号]D267 [文献标识码]B [文章编号]1009-928X（2011）03-0037-03
统筹城乡基层党建工作，是工业化、城镇化、市场化快速推进提出的一个新课题。党的十七届三中全会适应城乡经济社会一体化发展的新趋势，第一次明确提出构建城乡统筹的基层党建新格局。党的十七届四中全会明确将构建城乡统筹的基层党建新格局定义为：以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。
一、统筹城乡发展的社会发展目标要求基层党建工作必须适应形势
改革开放以来，上海郊区城市化进程加快。闵行区城镇化率达到90％以上。大量中心城区居民迁居至此，自然村落不断减少，新型社区和“两新”组织不断增加。行政规划的变动必将带来基层党建工作空间布局的变化。不仅要统筹城市化地区与传统村落之间的党建工作，还要统筹城市化进程不同地区的党建工作，加之大量外来人口导入等因素，都加大了流动党员的管理难度。由于辖区内农村范围大幅减少，原有大量农民转化为城市居民，虽然人们生产生活方式逐步向城市化转变，但其原有生活方式、价值理念等在短时期内与现代城市文明还不能迅速接轨，其利益诉求也更多元、复杂，需要基层党组织及时跟进、有效引导。由此，基层党组织建设无论是组织设置，还是活动开展，已经不能停留在原来农村城市二元分割基础上。快速城市化地区的基层党建工作必须树立统筹发展的理念。中共上海市闵行区委顺应发展，创新党建理念、思路、体制和工作，对区域内城市和农村基层党建工作通盘考虑、统筹谋划、整体推进，初步形成城乡统筹的基层党建新格局。
二、闵行区建立城乡统筹基层党建格局的初步探索
近年来，闵行区主要围绕创新联动发展机制，破解“组织如何联”问题；创新制度保障机制，破解“制度如何建”问题；创新党员动态管理机制，破解“党员如何管”问题；创新城乡互融的组织生活制度，破解“党组织如何发挥作用”问题；创新党员联系服务群众工作机制，破解“党员如何发挥作用”问题，初步建立城乡统筹的基层党建新格局。
1.构建城乡共建的组织体系。闵行区在城市化进程中产生了大量城市性质的社区，这种新社区是介于农村社区与城市社区之间的中间状态，对此，在组织设置上，闵行区从镇一级入手，设立三级组织体系，以适应新社区与原有农村的党建工作的差异性。第一层：镇党委。着重突出镇党委在辖区范围内各项建设的领导核心地位。第二层：居民区党委、综合党委、区域性党建联建协调委员会。形成对辖区内居民区、“两新”组织、驻区单位的领导网络，实现党建工作全覆盖。第三层：基层党（总）支部组织。通过打造三级组织体系，实现各镇范围内的农村党建、社区党建、行业党建互联、互通、互动的城乡一体党建管理体制。实现乡镇党委工作重心由以农村为主向农村、社区并重，同时注重寻求农村党建与城市社区党建的异同点、切入点，形成城乡党建一体化的建设思路。在三级组织体系的基础上，对原有农村党组织进行组织优化。特别是对于浦江、吴泾、七宝等几个规模较大、人口较多的村，通过试点，优化农村基层党组织设置，把村级所属的“两新”组织和条块管理的老龄组织属地化管理，实现村党组织对“两新”支部的托管与老龄支部的直管。同时按照“地域相邻、产业相近、志趣相投、年龄相仿”的原则划分党支部和党小组，形成“党总支—条块党支部—功能党小组”的组织设置模式，既做到党组织建设的整体覆盖，又考虑到局部灵活性。
2.构建城乡互动的干部人才工作体系。首先，区委特别重视基层党支部书记的能力培养与素质提升。近年来，每年都举办村（居民区）党组织书记培训班。培训班采用小班化、案例式、互动式等全新教学方式，整合市优质教学资源，体现培训的有效性与针对性。其次，重视党建后备力量的培养，抓党建人才梯队化管理。制定党组织书记、副书记的培养、培训、管理、保障、监督一揽子措施。通过整合村（居）后备干部、储备人才、到村任职大学生和“三支一扶”大学生队伍建设，初步形成大学生储备人才库、党务后备干部库、书记后备干部库。通过党员服务中心、专职党群工作者、电教干部等针对性培训，培养一批专业党务工作者。第三，抓好党员干部的经常性教育。通过印发《闵行区党员教育培训工作实施办法》，依托现代远程教育、基层党建网络、干部在线学习、社会中介组织等开展各类党员经常性教育活动。第四，统筹党建资源合理化配置。将区财政划拨基层党建的经费用于党员服务中心建设，加强党组织信息系统建设，提升城乡党员一体化管理水平。通过建立闵行区党员全景式教育基地，丰富拓展党员教育平台。
3.构建城乡覆盖的党员联系群众工作机制。在全区范围内建立“三联四会”群众工作体系。“三联”是区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表和党代表联系党员群众；“四会”为区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会和基层党员群众代表议事会。在“三联”之中建立沟通反馈平台，在“四会”里面建立办理反馈平台，逐渐形成“表达—综合—回应”的民意通道。整个工作机制中，群众意见通过联系收集、流转处理、议事协商、办理反馈、监督问责五项制度得以落实。借此平台，全区一年召开镇（街道）党政议事会、村居“两委”议事会和党员群众代表议事会5729次，处理各类问题7628件，开展党员领导干部走访基层党组织、党员和困难群众的“大走访”活动，补充并深化了“三联四会”的群众工作机制。
4.构建城乡合作的结对帮扶体系。深化城乡党组织结对帮扶活动是加快形成城乡统筹基层党建格局的传统而有效的办法。闵行区在以往结对帮扶工作的基础上，进一步创新形式、拓展内涵。将结对帮扶工作建立在区域党建的平台之上。闵行区自2008年起，就建立了以区域内17家单位为主要架构的区域党建联席会议制度。这17家单位有市属企业、有高校、有民营企业，行政隶属关系均不属闵行区，但驻地闵行。2010年，这17家单位与闵行区21个经济薄弱村结对，致力于统筹城乡一体发展，深化了区域党建工作的内涵。23个市属单位党组织、74个区级机关、企事业单位党组织与全区134个村党组织结对。首先，通过资金扶持，加强农村地区的基础设施建设。其次，通过资源共享，发挥结对双方的优势。如吴泾镇开展区校联动，为上海交大、华东师大等高校提供大学生社会实践的基地，而交大先后为吴泾镇提供了1000多个后勤工作岗位，帮助解决失地农民就业。第三，通过市场机制，授人以渔。结对帮扶重点从送资金、送设备等物质帮助转向通过经济入股等形式，通过不动产的滚动增值，让农民拥有长期的财产性收入。
三、闵行区建立城乡统筹基层党建格局的特点
1.重视组织制度建设。统筹城乡基层党建工作涵盖城乡发展整体性、主体地位平等性、党务活动统一性、党建工
作服务型等要求，这势必对党的基层组织设置提出根本性的要求。因此，在组织设置上，闵行区在统筹城乡发展的过程中，通过创新镇管社区三级组织领导体制，以镇为块，有重点、分层地统筹了辖区内的党建事务。在活动机制上，健全三大机制：一是分类指导机制，将原来镇党委直接管理基层党组织的方式转变为通过居民区党委、综合党工委、区域性党建联建协调委员会分类指导；二是党建联建机制，通过理顺“条块”关系，实现区域内资源共享的党建互联、互补、互动；三是城乡统筹机制，综合党委将原来农村招商引资成立的“两新”组织进行归口管理，保证村党支部集中精力开展新农村建设。通过制度建设，切实保障了统筹工作的顺利有效开展。
2.强调区域统筹视野。闵行区在镇层面，形成了虹桥镇以地缘为主的区域党建、吴泾镇以功能区为主的“三区联动”区域党建；在区层面，成立驻区17家单位（党组织关系均不隶属于该区）的区域党建联席会制度。这些区域党建，体现了区域统筹的视野，呈现出开放性、整合性、多元性的特点。开放性体现在突破原先组织设置和党员隶属关系的局限，以地域为单位，形成以所在区域党组织为主体、驻区单位和各类组织的基层党组织共同参与的新体制。整合性体现在通过创新工作机制和工作载体，全方位整合区域内的党群组织和党员的资源力量，实现资源共享、优势互补、合作共赢，从而形成党在基层的执政合力。多元性体现在党建主体、党建领域、活动内容、活动方式等全方位的多元化。
3.探索分类统筹模式。闵行区的统筹工作可以根据主体的不同概括为四种类型：区域统筹主要靠组织联建，把区域范围内各类党组织整合起来，实现组织效益最大化。产业统筹靠的是产业联结群众，通过发挥各种经济实体、经济组织、产业链等拥有的经营管理优势与党组织具有的政治优势优化配置，充分发挥这部分党组织、党员的作用。社区统筹主要靠城市社区与传统农村双向开放，通过双向创业、人才挂职交流、党员互动、项目共建实现城乡互助。部门统筹主要体现在传统的结对帮扶工作上，通过政府统一分派的结对任务，全面帮助农村建组织、建阵地、建产业，推进城乡一体化发展。
四、闵行区建立城乡统筹基层党建格局的努力方向
1.实现区域党建工作与统筹城乡基层党建工作的有效对接。闵行区城乡统筹区域性党建格局的构建着力于镇管社区和区域党建两大方面。镇管社区，作为构建统筹城乡发展基层党建格局的抓手，旨在构建完善的基层党组织网络，属于体制内范畴，靠的是相隶属的上级行政力量推行，需从下而上夯实基础，从而层层推进。区域党建，作为闵行区统筹区域党建发展的另一举措，旨在打破基层党建领域中的“条块分割”，通过搭建平台，解决各种资源配备不平衡、分布不均的问题，使“条”的资源和“块”的资源能在一定的平台或载体的基础上，通过互联互动，实现纵横流动、优势互补，从而形成区域内党建工作的最大合力。属于没有隶属的体制间范畴，靠的是价值认同，可以由点带面辐射开去。两种方式如何有效对接，形成体制内、外的共同合力，是接下来城乡统筹区域党建工作要思考的问题之一。通过传统党组织的思想引导、组织建构，可以充分调动社会力量，激发社会活力；体制外的积极性调动起来，又可以拓宽党建工作的辐射面和影响力，促进区域内党建资源的融合和党建工作合力的形成。
2.坚持做到统筹规划与分类指导，兼顾对传统的保护与对现代的衔接。对于部分保留的农村地区和农村人口，发展农村经济、建设社会主义新农村仍然是其所在镇党委的重点工作；而对于社区而言，服务好、引导好、联系好群众则是工作重心。因此，城市化地区的基层党建工作要合理定位农村与社区两类基层党组织的不同职能，兼顾对传统的保护与对现代的衔接。对于农村地区和半城镇化地区，要注意保持农村自然社区乡土文化的延续性，同时又要满足城市社区建设对党建工作的动态需求，最终实现与现代化城市社区党建工作的逐步对接。闵行区莘庄镇、虹桥镇已做出一些积极探索。针对城市化进程的加快提速和“城中村”改造的不断推进，部分原住村民动迁落户到了居民区，“村民居民化”使动迁村民同原属村以及村党组织之间的联系逐步减少、淡化，有些甚至脱离了关系。而与之相类似，村民落户到居民区以后，许多居民区党组织对这部分动迁村民的管理和服务缺少有效的抓手和足够的资源，群众工作和政治思想工作逐步弱化，影响了基层党组织作用的有效发挥。由此，莘庄镇推出了“五联五建”、虹桥镇推出了“村居共建”，通过村、居民区党组织工作联动机制，在村（改制村）与动迁村民及其所在居民区之间建立联动关系。
3.牢记一切工作的落脚点在于增强党组织凝聚力，提高党员主体地位。城乡统筹的区域党建工作格局的建立，无论是网络的建立、资源的配置、服务的开展，还是党建事务的管理、党建工作的考评，归根结底都是为了更好地做好基层党建工作，增强党组织凝聚力，提高党员主体地位，服务区域内的党员、群众。对此，在开展工作、创设项目时，要时时牢记群众，事事为民服务。随着社会的发展，基层党组织的服务功能凸显，更好地延续学习实践科学发展观活动的成果、以人为本做好党的各项工作是党的宗旨所在，更是城乡统筹区域党建工作的题中应有之义。
参考文献：
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[2]王长江.政党政治原理[M].北京：中共中央党校出版社，2009.
[3]林尚立.政党政治与现代化[M].上海：上海人民出版社，1998.
作者系中共上海市闵行区委党校党建教研部讲师
■ 责任编辑：周奕韵
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