摘 要：精准扶贫作为当前各级政府工作的重要任务，它的顺利推进是确保2020年全面建成小康社会的重要抓手。在精准扶贫的过程中，基层治理能力的强弱直接关系到精准扶贫能否顺利开展，这就需要我们对基层治理能力的基本内涵及其存在加以研究，从而提出相应的对策以实现精准扶贫工作的有效运行。
关键词：基层治理 治理能力 精准扶贫
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）12-00-02
一、基层治理能力的主要内容
1.基本内涵
治理（governance）这一词语源自古希腊语，原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。对于治理的研究众多，使其定义内涵比较丰富，在其众多定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 [1]在本文中，治理是指在政府的主导下，政府、社会组织、公民等作为治理主体，共同参与到社会公共事务的过程中来，从而实现公共利益最大化，最终实现善治状态的社会管理过程。
在我国，行政区划分为省、县、乡三级，那么基层治理到底指向的是哪一层级，不同的学者有不同的看法，比如王乐夫教授认为基层包括县、市的区、没有区的市的党组织、行政组织和非政府组织、企事业单位、村委会和居委会。[2]也有学者认为基层仅限于社区和村。在本文中，基层主要指的是县级以下的行政机构及城市里的街道。对于基层我们有了清晰的界定，基层治理的含义就有了确切的内涵，它是指在政府的主导下，社会组织和公民个人作为治理主体，在县级以下的行政范围和城市的街道范围内对居民开展管理活动，提供公共服务的总和。
一般我们说治理能力指向的是政府治理能力，它是指政府为实现其管理职能所发出的行为和结果的实现程度，因而治理能力它更多地体现在治理过程和目标结果实现程度上。因而我们可以将基层治理能力定义为：基层政府依据其政治和法律权威，通过行政执行和政策实施等具体行政行为，有效汲取、配置、使用公共资源以良好处理辖区内公共事务，为辖区居民提供良好的公共产品和服务，以在辖区内达到良好的治理状态。
2.基层治理能力对精准扶贫的作用
2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了 “ 实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示。自此之后，习近平又在多次会议提到精准扶贫一词。我们要确保到2020年全面建成小康社会，所谓全面必然要求不能有贫困人口的存在，否则，我们就不能对外宣称全面建成小康社会。因而可以说精准扶贫已经成为各级政府当前各项工作的重中之重。在各级政府中，基层政府在精准扶贫过程中所起到的作用是至为关键的。
首先基层政府是精准扶贫政策的首要执行者，中央有关精准扶贫的各项政策、法规，下达到各省市之后，各省市根据自身情况制定适宜的政策之后，直接实施者还是基层政府，基层政府能否准确及时了解上级乃至中央的政策，直接关系到精准扶贫政策的实施情況。
其次基层政府直接面对贫困群众，工作开展如何直接关系到人民群众对于政府的满意度。这里就涉及到基层政府在精准扶贫工作中是否依法进行，是否公平对待贫困户，是否存在挪用扶贫款等，如果基层政府能够依法、公平、公开的开展精准扶贫工作，那么贫困户乃至普通群众都认为政府公平公正，对于政府有较高的满意度。否则，政府在群众中的形象就很糟糕，这进而会危及到政府的执政基础。
最后基层政府能力的高低，直接关系到精准扶贫工作能否有效推进。基层政府能力不仅指整个部门的整体状况，还包括部门里面工作人员队伍的工作能力。如果一个政府资源充足，其工作人员队伍工作水平比较高，那么这个政府在推进精准扶贫工作必然是高效的，否则，精准扶贫工作则难以推进。
二、基层治理能力的现状及问题
1.基层治理能力的现状
1.1基层治理整体水平发展迅猛
自从改革开放以来，不仅经济改革大步推进，政治体制改革也取得了一系列成果。从治理理念来看，基层政府从以往“经济主导型”的经济导向转变为“管理服务型”的治理价值观。基层政府不再只注重单一的经济目标，而更多地关注于如何更好的为辖区内的居民提供良好的公共产品和服务，从而实现辖区良好治理的理念。从治理主体来说，从以往的政府为单一治理主体转变为建立多元化治理主体新格局。也就是说，基层政府在治理辖区公共事务等方面，一改以往的“唯我独尊”的心理，开始寻求与志愿者组织、企业以及公民团体的合作。从治理方式来看，从以行政命令方式为手段转向法治方式，更多地运用法律来进行治理。
1.2基层治理水平存在结构缺陷
我们说虽然基层政府治理水平有了很大提高，发展迅速，但是由于我国整体发展水平不高，加之历史发展的部分路径依赖，重经济发展轻社会服务，使得基层政府治理存在结构缺陷，表现在治理产品和服务供给总量严重不足，不能完全满足居民生活实际需求；治理行为低效率等方面。
从治理产品和服务供给总量来看，基层政府所提供的公共产品和服务无法完全满足广大基层群众的实际社会生活需要。现有的治理服务和产品在全国范围内还未实现全覆盖，你比如农村养老保险还未能覆盖一些贫穷落后地区的群众；与此同时，社会的不断发展又催生出新的社会需求，这些社会需求如果要得到满足，政府就必须加大财政投入，基层政府在这方面又捉襟见肘，于是就导致了治理产品和服务整体上供给不足，这是一种需求与供给严重的不平衡。
从治理效率来看，基层政府普遍存在效率低下的现象。基层政府在治理过程中，自恃自己为治理主体，对公共事务进行所谓的家长式管理，所有的公共事务都是其管理范畴，对于许多“不该管”或者“管不好”的公共事务也纳入其管理范围，这必然导致行为效率低下。
2.当前基层治理能力存在的问题
2.1基层治理主体治理理念的僵化落后
我们国家延续着两千多年的封建专制制度对于整个社会的治理理念、治理方式等有着极为重要的影响，受这种封建传统思想的束缚，基层政府在管理模式上仍然采用传统“大政府”的管理模式。这种传统的管理模式有一个极为明显的特点，即它让身为管理者的基层政府认为自己类似一个家庭中的大家长，满足于对其所管辖的领域全权负责，不准其他任何组织或个人染指其权力，对一切威胁自身权力的任何个人与行为有着天然的排斥。这种思想观念与当前“精准扶贫”所要求的法治、参与、合作、公平等治理价值理念完全冲突，非常不利于精准扶贫工作的有序开展。
2.2基层治理主体社会公信力不足。
“精准扶贫”不同于以往的扶贫开发工作，主要是政府的责任，它要求基层政府要善于组织社会、企业及公益组织，以便激发各个治理主体的责任意识，进而最大限度的发挥其作用，形成一个多元共治的治理体系。但现实往往是一个相反的状况，基层政府由于受传统计划经济模式的束缚，造成治理理念与治理能力不足；而且随着改革开放的不断推进，理想信念的薄弱与监督机制的缺乏而导致基层政府人员又不同程度的存在腐败问题，这些都使得公众对于政府的不信任，从而很大程度上削弱了基层政府的公信力。
2.3基层治理主体缺乏有效的资源整合能力。当前实施精准扶贫的过程中，尤其强调扶贫方式具有极强的针对性，强调因户因人因地施策，这些都需要人、财、物等资源才能予以实现，而基层政府精准扶贫所需要的这些人、财、物等各种资源基本上大多都不属于政府本身自有资源，这些都需要基层政府向社会、企业等力量寻求支持，这对于本身就缺乏资源，且习惯于依靠传统的行政权力、在行政权力的范围内解决问题的基层政府，无疑是一个极为严峻的挑战。
2.4基层治理主体应急能力不足，无法有效及时应对社会上出现的各种情况。
精准扶贫包含精准识别、精准帮扶、精准管理这三个阶段，每个阶段中，公众对基层政府都有不同的诉求。你比如在精准识别阶段，公众要求基层政府在贫困户的识别过程中要做到公平、公开、透明，不能搞权力的私有化，以权谋私。而在实践中，部分地区一定程度上存在贫困户的不公平识别问题，这就导致基层政府的工作与公众的诉求发生背离现象。
三、提升基层治理能力，打赢精准扶贫攻坚战
1.构建现代化的治理理念
1.1法治治理理念
在我国，基层政府不仅仅是上级政府的执行机构，同时它也是其治理辖区内公共产品和服务的主要提供者，它的权力不仅来源于上级政府授予，还来自于人民的委托，这是培养基层政府现代治理理念的前提。因而，基层政府要获得辖区内获得人民群众的认可与支持，必然要树立以人民需求导向的服务意识，必然要在行政行为中樹立依法行政的观念。我们提倡要建立中国特色社会主义的法治国家，基层政府是落实依法行政的首要执行者，因为它的治理对象是人民，它是否依法行政直接决定着人民对于法律的态度，因而基层政府依法行政不仅能增加民众满意度提升治理效果，同时也可以促进人民依法办事，形成守法护法爱法的良好氛围。
1.2民主治理理念
民主可以是一种制度，也可以是一种治理方式。作为一种治理方式的民主，“社会主义民主是社会主义政治文明的核心”，“社会主义民主具有自由的价值、平等的价值、人权的价值、法治的价值、效率的价值”。[3]这就要求我们各级政府特别是基层政府要树立民主的治理理念，在精准扶贫的过程中，要主动改变以往政府控制型的管理模式，规范政府的权力，积极鼓励和引导社会组织、企业和公民个人主动参与社会公共事务的治理，着力构建一种多元治理主体共治的新格局。在在具体的治理方式方面，基层政府要从以往的行政命令方式向协商、合作等新的治理方式转变。基层政府只有把社会组织、企业、公民等的力量完全发动起来，才能推进精准扶贫工作的有序开展。
1.3公平治理理念
在精准扶贫的工作中，基层政府能否做到公平公正，可以说这直接关系到贫困人群甚至普同人民群众对于政府是否认可其合法性。在历史的长河中，我们会发现历次农民起义的口号都有一个共同的特征，反对不均，不患寡而患不均，因而基层政府只有树立公平正义的理念，倡导法治思想下的公平公正公开的行为价值观，将服务精神内化于各部门和每一个基层公务员的日常工作中，在精准识别、精准帮扶、精确管理的每一个环节中都能够做到公平、公正、公开，在这些过程中不存在黑幕，这必然会使人民群众认可政府的工作，从而政府良好形象得到树立。
2.健全监督考核机制，重塑基层政府形象
只有加强对于基层政府的监督考核，才能保证精准扶贫工作公平公正、廉洁高效地运行。在精准扶贫的过程中，存在着大量资金与物资利益的分配问题，这必然会使公务人员产生权力寻租行为，出现挪用扶贫款等腐败现象，与此同时，基层政府处于行政权力的边缘，监督考核力量非常薄弱，可以说对基层公务人员的行政行为的监督微乎其微。因此，为了确保精准扶贫工作的顺利推进，必须建立健全基层公务人员的监督考核机制。在体制内，基层政府要不断完善行政问责机制，明确公务人员在精准扶贫过程中各个环节的行政责任、问责权限、问责程度及相应的惩罚措施，对出现的违法违规行为政府有关部门要严格追究其相应责任，同时公布问责结果便于社会进行监督。在体制外，应发挥社会舆论、新闻媒体的力量对于政府进行有效的监督制约，基层政府要建立信息公开制度，完善信息公开程序，及时地公开信息，让公众也能够参与治理公共事务的决策过程，提升民众对基层政府及其工作人员的监督力度。
3.完善制度程序，提升资源整合能力
由于历史因素及现实国情的制约，资源在各级政府的分配呈现一种倒金字塔型，中央一级拥有的资源最多，省级次之，基层政府最少，但是基层政府却担负着精准扶贫最为繁重的工作，这必然使之在应对精准扶贫的多样化需求捉襟见肘。基于此，基层政府必须构建起以政府财政支持为主力，以企业资金、技术、信息为协同、社会组织与公民个人以人力、信息、服务为补充的多元的、稳定的、可持续的治理资源汲取渠道。在这个过程中，基层政府要善于将企业、社会组织和公民个人吸纳到精准扶贫的过程中来，这样才能保证有充足的资源实现精准扶贫工作的高效运转。同时，精准扶贫贵在“精”，如何把这些资源分配到真正贫困的人身上，基层政府必须建立一套规范、严格、行之有效的资源配置使用系统。这就是说基层政府在资源配置使用的过程中，要形成自下而上的利益诉求渠道与自上而下的需求反馈渠道， 以保证“精准扶贫”资源配置的及时、准确、公正。
4.加强基层工作人员的能力培训，提高其应急能力
首先开展基层工作人员培训工作需要一定的人力、物理、财力，因而要加大对于基层公务人员培训的财政支持力度。其次，要想基层工作人员通过培训达到提升能力的目标，针对扶贫工作具体情况，必须明确培训对象需求，制定培训计划，评估培训效果。这就要求不断完善基层工作人员学习制度、培训登记制度、培训考试考核制度、培训激励制度、基层公务人员自学制度等各项制度和政策。通过培训，提升基层工作人员能够及时有效的处理多样化的社会需求的能力。
参考文献
[1]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社，2000：270-271
[2]尹长海.2012.政府公共决策的规则限制[J].云梦学刊
[3]赵建平：《试论社会主义民主价值及其要素》，《求实》，2014年第I期，p53，55，56
作者简介：李艳菲（1988-），女，安徽淮北人，中共阜阳市委党校马列教研室助教，主要从事政府治理、社会治理等方面的研究。
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