摘 要 随着我国经济的快速发展，城市化的进程加快。人口和土地之间、城市和村镇用地之间的矛盾越来也突出，村镇的土地规划及利用也渐渐被人们关注。从古到今，村镇受到经济、政治、环境和资源的影响，土地广阔、发展缓慢，这使得我国村镇在当今迫切需要发展但却没有与之相适应的土地规划。就村镇发展而言，土地资源是村镇最基本的资源，是利用其他资源的前提。要使村镇经济、环境、社会效益利益最大化，就必须合理规划和利用村镇土地。
关键词 村镇土地；规划；利用
中图分类号：F301.23 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.059
在我国，推动经济发展的主要动力还是城市，城市发展的速度远远的超过村镇。为了达到城乡的和谐发展、减小城乡发展差异，我国推出了城乡协调发展的战略计划。这一战略使得城市不再孤立于村镇，村镇也能依托城市发展，这一策略推动了村镇的进一步发展。但在发展的同时，也带来了一系列的问题，土地作为村镇最基础的资源，如何合理规划就成了重中之重。20世纪80年代，我国开始第一次土地规划工作，至今为止已经第三轮的土地规划工作也已经开始了[1]。就村镇的土地规划和利用而言，其很大程度上保护了耕地、推动了村镇经济的发展，但随着规划的不断深入，也暴露出来很多问题。基于此，结合村镇土地规划和利用的情况分析其问题并且针对这一问题提出相应的解决办法。
1 村镇土地的特点
1.1 人均居住面积超标
在新中国成立的初期，人口迅速增长，为了保证粮食安全，进行了一系列的扩荒、上山下乡运动，农村的面积一直在扩大，并且我国对这一现象也没有颁布相关的应对政策，就一直放任农村的宅基地面积快速增加。到了近几年，城镇化快速发展，农村人口涌入城市，使得城市需要大量的土地进行房屋建设，但在农村虽然没有人居住了还留有大量的土地。在农村，很多的农村人口进入到村镇里，在村镇工作、生活，然后买房并最终留在城市之中，使得农村很多居民点的房屋闲置、浪费不能合理的利用，这一部分土地因为缺乏相关的规划和流通的条件，也不能买卖[2]。这阻碍了村镇经济的发展，也浪费了土地资源。
1.2 土地利用形式较多，各地发展差异较大
和城市的用地不同，村镇的用地类型多种多样，在农业方面可以用作农田耕种、在林业方面可以用作果树种植、在牧业方面可以用作草场放牧、在渔业方面可以用作鱼塘养殖等，并且不同的乡村对于土地的规划也不尽相同，我国从南到北跨度较大，气候等条件也不同，这些使得乡村土地的用途也不一样。比如，有的地方雨水较充沛，村镇的耕地就相对比较多；有的地方靠近较发达的城市，村镇的用地就以工业用地为主；有的地方适合树木的生长，村镇的用地就以耕地为主等。
1.3 出现“一多三少”的耕地状态
“一多三少”具体是指耕地的总面积全球最多，优质的耕地面积少，耕地的人均占有面积少，能够转化为耕地的备用土地面积少[3]。我国国土面积虽然宽广，在我国适合耕种的土地资源的面积比较的小，并且我国的人口基数大，位列世界第一，这样的基本国情决定了我国的每个人占有的耕地面积少的现状。
1.4 备用的耕地面积小，且其他土地不能转化
通过一系列的调查，我国其他的土地转换成耕地的面积总量不会超过5亿m2，其中可以真正发掘，并且成为耕地的仅仅只占了24%。鉴于当今我国的农业用地的现状，以后如果想进行土地类型的转换，会变得十分的困难。就算转换成功，也没有原有的耕地土地肥沃。
1.5 小农经济的经营模式不适合时代的发展
和城市不同，乡村的土地主要是以人口、或者是户口进行分配，土地分配完成以后各自经营。采用“农地普占”的政策使得土地的利用比较的分散、细小。在当今社会，随着科学技术的创新和发展，农业的生产也有所变化，其引進了大量的现代化和机械化的手段，能够节省大量的劳动力。但这一变化对农业用地也有了新的要求，由于是机械化的设备，导致农田必须要连片才能实现。显然，如果再使用家庭联产承包责任制的经营模式已经不能适应现代农业机械化的发展。从另一个角度来说，我国为了确保社会的稳定，对于一些基本的生活用品会进行物价的监控，尤其是对大米这样的商品，更是会将价格控制在一个较低的水平。然而农业产品的种植成本却没有下降反而有所上升[4]，这一现状将会导致农民不再在土地上耕种，而是会进入劳动力缺乏的地方进行劳动。在我国对于农村土地经营权的流转还有没有明确的制度和法律条文规定，可能会带来土地荒置的后果和经营权被掠夺的后果。
1.6 没有统筹城乡用地
快速的城市化使得大量的农村劳动力涌入城市就业，城市建筑用地需求量猛增，但村镇居民的建筑面积和平摊到每个人手里的居住面积没有减少，因此在乡村中出现了很多无人居住的房屋，导致了土地资源的浪费。伴随着农民工在城市购买住房，我国的村镇将会出现越来越多的空心村和耕地荒置现象。由于缺乏相应的土地政策，使得农村的土地经营权不能流转，导致农村土地的不能合理利用。最终会出现城乡之间土地用地的矛盾，即在农村，土地大量的闲置和荒芜；在城市，急需大量的土地，进行房屋建设才能安置下大部分民众。这两种情况明显可以看出没有和谐调度城乡用地带来的问题。
2 村镇土地规划的新形势
2.1 缺乏村镇建设用地的批准
在新的土地利用总体规划中，由于村镇建设用地的批准许可有一定的限额，很多城市建设用地不够，就向村镇要指标，大部分的村镇指标都被用建设城市中的建设，使得大部分的村镇很难分到批准许可。这一现状使得村镇的发展用地只能通过盘活农村集体建设用地来实现，村镇的集体土地大多比较分散，并且面积较小，要建设这样的土地就使得新的村镇规划需要更加详细、更加灵活、更加具有统筹协调性的规划来指引。
2.2 村镇的违规用地现象较严重
近几年来，村镇的违规用地现象一直存在，经济的快速发展巨大的利益使得违规用地变得更加突出。有的乡村甚至出现了不需要报备、不需要审批，直接就将耕地变为建筑用地，进行房屋建设、转让给企业盖厂房或者经营农家乐和度假村等违规行为。这些现象的出现占用了大量的耕地、农田，不仅不能保证最基本的农耕用地会引发国家的粮食安全，还不能及时地保障农民的收益，可能会带来更大的纠纷。因此，国家对待这样的现象要制定相应的政策进行管理，不能听之任之。对于违规用地，需要完善相关的法律法规，使得有法可依，还需要加强监督，通过一系列的宣传教育改变农民的不合法行为。
2.3 灵活对待村镇的集体土地
关于农村的集体土地的经营权灵活变通成为首要问题。2008年12月4日，期盼已久的重庆农村土地交易所在重庆成立，这一举措标志着我国的农村集体建筑用地的经营权流转正式开始放开[5]。通过将城市建设用地的增加和农村建设用地的减少进行连接，能够有效缓解农村房屋荒置、城市住房紧张的问题。另外需要注意的是，这一举措灵活变通的是集体的建筑用地，而不是所有的集体土地，特别是集体的耕地不能进行灵活变通，要保证耕地的面积不减少，这样才能保证我国的粮食安全，这也是确保村镇发展最基本的要求。通过这种灵活的转变，以后将会带来大量的建筑用地。这一做法也会带来一些问题，要解决这些问题，需要我国加强土地管理工作，不能毫无组织地进行建设。
2.4 亟待提升管理方法
村镇的土地规划和利用，管理的方法还比较传统。规划的图纸没有及时地更新，并且还有数值上的问题，图纸的内容也不详细，使得图纸上能看出的问题较少。出现这些问题，最主要的原因就是人们没有重视村镇的规划，也没有专业的人才进行专业的规划，都是在城市进行简要的编制，再拿到乡村使用的。所以，必须要通过完善土地规划的管理体系和方法，才能有效地提高土地的规划管理能力。
2.5 村镇土地存在环境问题
由于城市化的迅速扩张，城市和工业的污染导致农村的生态环境变得恶劣。另外，农村人口生活的粪便、垃圾、污水等生活“三废”不能很好地处理也带来了大量的生态环境问题。对于乡村的土地，还有一个不可忽视的污染就是农药。农药通过一些方式能够对农产品产量的提高有一定的帮助，也能够对农业的机械化有一定的推动作用，但过度使用农药易对环境和生态造成很严重的影响，这些影响不仅仅在现在，也会在将来都有体现，过度使用农药既破坏生态环境也不能够提升农产品的产量，就算土壤破坏后，不再耕种也会出现问题，比如在沿海地区的一些盐碱地，沿海地区虽然水土肥沃，过度使用农药还是会出现问题，导致了大片盐碱地的产生，并且也无法将盐碱地变回原来的模样。另外，过度使用农药、化学肥料对土地的破坏还有滞后性，污染不严重时不易被人们发现，但一旦出现就会带来不可挽回的损失，因此需要合理的使用农药和化学肥料，避免给村镇土地带来环境问题。
3 村镇土地利用规划的一些建议
村镇土地出现的各类问题，归根到底都是因为村镇土地利用规划不完善。要解决这些土地问题我们还应该回到规划上，只有将规划做好，让村镇土地开发有所依据，结合了重庆市某个村镇的土地利用规划的实例进行了探索分析，提出了一些建议，希望能提供一些借鉴。
3.1 编写土地规划的注意事项
1）严格执行“在保护国内耕地面积总量不变的情况下，提升耕地质量”这些基本的法律条文，不仅仅在城市的土地规划中要执行，在村镇的土地利用规划也要遵守，并且明确的体现在编制的相关要点里。
2）严守“两个遵守”的原则。在基本农田、耕地这些底线面前绝不妥协，编写土地规划时对于一些原则性的东西必须坚持，不能退后一步，否则，后面的一系列举措，都可能会动摇最终出现问题。
3）坚持“三个突破”。所有的事物都不是一成不变的，要发展就必须要有所创新，要与时俱进敢于和传统的惡习做斗争，不断突破，推陈出新，才能通过这三项突破科学合理的推动农业、农村、农民的发展。
4）坚持“合法为本”。“合法为本”指的是要在法律、法规的允许下编制规划。特别要注意保护耕地、保障基本的农田，因为只有确保了这些，才能保证我国能有足够的粮食来供应社会需求，不会因为这些问题而引发更大的社会动荡。
5）坚持“实事求是，科学创新”。实事求是就要正视矛盾，不回避矛盾，在村镇土地规划中始终存在建筑用地和保护耕地相矛盾的现状，这一矛盾就是客观存在的，无法回避它，因此要正视这一矛盾。可以将一些肥力不够的土地变成建筑用地，将比较肥沃的土地变成耕地。这样的灵活变动需要有人把握尺度，因此需要加强管理并且要进行科学合理的创新，推动村镇经济的快速、健康发展。
3.2 村镇土地规划的主要内容
村镇的土地利用规划的内容始终都要贯彻落实“合理的利用土地推动乡村发展，确保耕地”这一基本要求。土地规划的主要内容需要合理地确定村镇的耕地尤其是基本农田的布局，合理地确定建筑用地的布局，合理地确定其他的土地利用结构调整和布局。在规划的内容中，也可以适当地增加土地规划区域中乡村的情况、土地利用的类型、村镇土地的环境、人文等内容，这样有助于了解乡村，能够从整体上把握。在最终的规划文本来看，里面除了最基本的规划的文本，说明之外，在图纸方面要有总体的新图纸，需要重点标注变化的部分，并且将各类土地的类型也要进行表明。另外最好能建立一个数据库，将所有的资料都放入其中，方便查阅。
3.3 村镇土地规划特有的要点
1）采用大的比例尺，确保数据和图纸的一致性。在重庆市的村镇土地利用规划编写上看来，所有的规划图都运用大的比例尺，并且还建立了相应的数据库，这样方便查阅相关的资料。大的比例尺图纸能够更加全面地囊括村镇的这一区域，更加方便地把握整体，站在宏观的角度问题思考。另外建立了相应的数据库，可以方便资料保存，让资料能够很好地进行前后的对比。
2）对于土地的利用要进行地块化开发，强化管理。对于土地的利用，分塊化开发易管理、易于开发并且也能够对其的现状变化一目了然。将土地进行点对点、面对面地划分成块的管理，能够推动农业的机械化的发展，成片的农田方便机器对于农田的作业，能够节省大量的人力物力财力，促进农业现代化的进行。对于分块化规划，也方便乡村人的生活，基础的公共设施也能够更好的规划。
3）需要协调乡村的经济、环境、社会多方面的发展。村镇的土地规划不仅仅是土地分规划，它还是一个农村产业发展、社会进步、保护生态的规划，所以它需要考虑各种农村的情况，发展成一个统筹各项建设、全面协调的土地规划。村镇的土地规划和利用主要是为了合理的利用土地，推动农村经济的发展带动广大的劳动人民共同富余，所有需要注意避免重复性建设，以此来推动村镇经济产业的发展和建设。
4）注重村民的参与，保障规划切实可行。在村镇土地规划编制的过程中，村民应该全程参与，对于规划的方方面面都要听取村民的意见。大到村镇的发展定位、产业发展的方向、居民区的规划等大方向的把握，小到沟渠的线路、公共设施建设用地的位置等小方向的确定，都要听取村民的意见，不能脱离了群众基础。由于村民的文化程度不高，可能会对一些规划有问题，要耐心解答村民的疑惑，不能因此欺瞒他们。对于村镇规划的落实，离不开村民的支持，只有充分考虑了他们的意见，让村民了解规划才能更好地推动规划的落实，方便规范的管理，增强规划的可实施性[6]。
5）对于村镇土地规划要注重弹性和刚性的有机融合。土地规划的弹性是在规划时，要每年进行小的调整，到了一定的时间还要进行复核，才能保证规划的灵活性。土地规划的刚性是指对于一些总体的、指导性、法规性的指标必须坚持，不能改变。刚性和弹性的有机融合是指在保证一些原则性的问题不变的情况下，可以对土地规划有所变动，而不是一成不变，要做到灵活处理，比如对于其他类型的用地向耕地和农田用地转变等举措可以适当调整，不用固定不变。
4 结语
虽然我国拥有广阔的土地，但我国的优质耕地相对较少，如何合理规划我国村镇土地成了重中之重。合理地规划村镇土地能够合理利用土地资源，避免资源的浪费，推动我国农村的发展，保护农村的生态环境，也更能发挥我国村镇发展的巨大潜力。另外，现在的社会主义新农村建设也推动了村镇的发展，同时也给村镇的土地规划和利用提出了新的要求和新的机遇，我们要把握机遇，正视挑战把村镇的经济发展上一个新的台阶，让村镇人口一起携手进入小康社会。
参考文献：
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（责任编辑：刘昀）
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