战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示

文章考察了日本最重要的两项农业政策金融资金——农林公库资金和农业近代化资金1963—2013年的利用情况、利用效果与发展动向，并进一步探讨了这些经验对我国农业政策金融体系改革的有益启示。

关键词：日本；农业政策金融；农林公库资金；农业近代化资金

中图分类号：F833.13 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0005-010

政策金融一般指政府金融机构按照国家的政策意图，在民间金融机构不愿介入和无法介入领域提供的信贷服务。我国农业政策金融形成于1994年，由农业发展银行承担国家规定的政策性金融业务，主要对粮、棉、油等主要农副食品的购销、流通和加工业务提供贷款。作为我国唯一一家农业政策性银行，农发行弥补了民间金融供给的不足，有效推动了我国农业基础设施建设和现代农业发展。但是，随着农业经济的发展与调整，农发行也受到诸多挑战。

日本的农业发展条件与我国相似，人多地少，以小规模农户经营为主，农业经济表现出很强的弱质性。二战之后，为了实现农业政策目标，协助农民和农业从业者获得必要的资金，日本建立了由农协（合作）金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系。本文旨在梳理日本农业金融框架的基础上，聚焦政策金融的发展变化，尤其是其中两项支柱性资金——农林公库资金和农业近代化资金1963—2013年的利用情况、利用效果与发展动向，并探讨日本经验对我国农业政策金融改革的有益启示。（1）

一、日本农业金融体系的框架结构

日本的农业金融体系主要包括合作金融、政策金融和商业金融三部分。其中商业金融由银行等金融机构提供，鉴于农业贷款的高风险、低收益等特性，商业贷款所占比重极小。一般认为，日本的农业金融体系建立于两大支柱之上，一是以农协系统为代表的合作金融，二是由财政资金推动的政策金融。以2010年3月末日本农业贷款余额为例，政策金融占比56%，农协（合作）金融占比43%，商业金融占比不足1%，从中足以看出政策金融和合作金融的重要性。

日本农协合作金融体系由农民渔民，以及农民渔民团体出资入股形成，包含三级机构。下级机构是遍布各市、町、村的基层农业协同组合，简称农协，主要面向会员办理存款和贷款业务；中级机构是以各都、道、府、县为单位设立的信用农业协同组合联合会，简称信农联，主要为县内企业提供融资，并指导基层农协；高级机构是全国层级的农林中央金库，简称农林中金，发挥合作金融系统的总行职责。长期以来，农协利用深入农村地区的地缘和人缘关系，大量吸收农村剩余资金及小额零星储蓄来充实贷款资金，同时接受政策金融公库的委托，办理部分政策性贷款业务。客户涵盖全体农业经营者，以提供中短期农业经营运转资金为主。

政策金融指以政策性农业贷款为核心的融资体系，包括农林渔业金融公库资金、天灾资金、农业改良资金、农业近代化资金等。主要目的是配合政府出台的农业政策，为那些公共利益需要却难以获得民间融资的项目提供贷款。战后初期，政策金融主要服务于农业基础设施建设和和农业现代化建设，如土地改良、农业新技术引进、农业设施和农机具普及等。随着日本经济发展阶段的变化和农业政策目标的调整，资金流向逐渐扩大到改善农民生活质量，促进农产品流通和加工，提高农产品国际竞争力等。与其他国家一样，政策金融是日本农业长期低息贷款的主要供给者。资金来源包括政府提供的长期低息和无息贷款，以及政府贴息的民间资本。融资对象为达到一定农业经营规模或一定农业收入水平的农业经营者。

此外，鉴于农林渔业生产的特殊性和从业人员信用不足问题，日本还建立了农业信用保证制度。由各有关业者出资设立信用基金协会，对贷款者的债务给予保证，一旦借款人因某种原因无法还款时，基金协会将代为偿还。同时，各基金协会还可以加入信用基金保险或请求保证中心再保证，以降低自己承担的风险。

二、农业政策金融的主要构成

日本的农业政策金融形成于20世纪50—60年代。从1953年开始，农林渔业金融公库资金（1953年，下称农林公库资金）、天灾资金（2）（1955年）、农业改良资金（3）（1956年）和农业近代化资金（1961年）相继设立，标志着战后日本农业政策金融体系基本确立。[1]在为数众多的资金种类中，农林公库资金和农业近代化资金在贷款规模与贷款笔数方面都远超其他类别。表1显示，1963—2013年，两项资金一直占据着主导地位，在利用高峰期的1980年，公库资金约占农业政策贷款总额的65%，近代化资金约占30%，两者合计超过九成。因此，通过对这两项资金的考查，基本能反映出战后日本农业政策金融的利用情况。

（一）农林公库资金概况

农林公库资金设立于1953年，是日本政策性最强、规模最大的农业政策金融资金，主要对农林渔业基础设施建设提供长期低息贷款，如土地整治、乡村交通、水利电力项目等。农林公库作为日本唯一的农业政策性金融机构，其目标定位和经营业务受到《农业基本法》、《农林渔业金融公库法》等法律的严格约束和支配，与国家政策动向有着非常紧密的联系。（5）其贷款业务大部分通过公库支店直接向客户办理，同时也委托农协、银行等民间金融机构受理。资金主要来源于邮政储蓄等财政投融资，面向满足一定条件的农业经营者和涉农中小企业提供贷款，期限从10年至25年不等，利率因贷款用途而异。日本进入低利率时代以后，公库贷款利率基本维持在0.5%～1%。

農林公库资金同时面向日本的农业、林业、渔业、食品产业等提供信贷支持，累计设立过近百种资金种类。鉴于篇幅限制，本文只选取其中的农业贷款（下文称公库农业资金）为代表进行分析。在公库农业资金下面，又分设了种类繁多的类别，通常划分为四大类：土地改良资金、自作农维持资金、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中土地改良资金设立最早，主要用于土地开垦和改良事业（6），帮助解决战后粮食短缺问题。过去占公库农业贷款总额的比例曾高达七成，广泛应用于农田改造、水利排灌工程建造、农村道路建设等项目。1961年日本颁布了《农业基本法》，提出促进农业结构调整，实现农业近代化的目标，与之相配套，农林公库又出台了自作农维持资金（7）、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中，自作农维持资金于1963年设立，主要对因自然灾害或债务原因陷入困境的农业经营者提供金融支持。个别经营者资金则面向符合特定政策条件的个体农业经营者提供贷款，根据贷款对象和贷款目的不同，又细分为诸多种类。共同利用设施资金的融资对象是共同利用农业设施的农协成员。2008年，农林公库与日本中小企业公库、国民生活金融公库、冲绳振兴开发金融公库等合并，成立了一个新的政策性金融机构——日本政策金融公库。农林公库成为其下设的农林水产事业部，但承担的业务与以前相比并没有实质性变化，只是通过与其他政策性金融机构合并，降低了整体经营成本。