编者按：
此届两会，国务院机构改革成为代表委员们关注的焦点，大部制的组建成为记者追踪报道的热点。
改革无法一蹴而就，有效的机构改革并非简单加减。因为诸家运输主管部门的市场化进展不一，管理体制差异很大，组建交通运输部或交通委员会的计划曾在历次改革中流于传言。
此次国务院机构改革虽然将交通运输领域纳入了改革范畴，但铁道部的缺席又引起社会各界热议。
有人说，现在虽无法看到完全意义上的综合运输体系架构，但已有的重大决策将成为我国交通运输发展史上的里程碑事件。
就新组建交通运输部一事，本刊特别采访到交通部科学研究院院长李作敏、北京交通大学运输经济研究所所长欧国立、国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬，他们对此次交通运输领域机构大整合予以了崭新解读。
3月15日，备受海内外关注的“大部门体制”改革在十一届全国人大一次会议第五次全体会议上以高票获得通过。
此前4天，我国第6次国务院机构改革方案提请十一届全国人大一次会议审议，国务委员兼国务院秘书长华建敏就国务院机构改革方案进行了说明。
根据披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。
因势所需，大部制改革要试水交通运输领域。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部指导城市客运的职责，整合划入新组建的交通运输部。
同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部，但要继续推进改革。
方案中明确指出，新组建的交通运输部主要职责是，拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。
对于密切关注我国交通运输发展进程的同仁们来讲，交通运输部的组建无疑具有重大意义，他们渴盼：交通运输布局将因此进一步优化，各种运输方式的整体优势和组合效率将因此进一步发挥，便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将因此形成……
改革要坚持积极稳妥的方针
3月11日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在十一届全国人大一次会议上作关于国务院机构改革方案的说明时指出，从总体上看，当前我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势、新任务还存在一些不相适应的方面。
这些方面大致包括：政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。
单就我国交通运输业当前的发展情况来讲，各种运输方式分属不同部门管理，而在同一种运输方式中，运输的管理职能也处于分散管理状态，条块分割问题非常突出。与此同时，由于不同运输方式缺乏有效的衔接，导致运力投放盲目，无序竞争严重，规模经济难以实现，各种运输方式的技术经济优势难以充分发挥，联合运输难以组织，形不成综合运输效益。这必定会导致争项目、争资金和重复建设等问题。
据了解，在我国构建“大交通”体系的想法由来已久，早在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，国务院先后进行了5次行政体制改革，每次都有组建交通运输部或交通委员会的计划，但最终都因条件不成熟而作罢。
截至目前，铁路依然担负着我国交通运输的重任，处于快速发展期。此次交通运输部的组建没有将铁路交通纳入，折射出机构改革必须积极稳妥，必须采取适当过渡、整体设计与分步实施相结合的方法。
但是，“大交通”框架的逐步完善似乎已成必然之势，铁路最终还是会在时机成熟的时候进入大的“交通运输网络”。业内专家建议，铁路应通过渐进的改革来逐步实现政企分开，先把优质资产进行整合，再把辅业分离出运输业，最后调整主业营运体制。
运行机制需要深度设计
“组建新的交通运输部，这是我们国家经济、社会发展到一定阶段的必然要求！”对于新的交通运输部的成立，交通部科学研究院院长李作敏如是说。
根据当前我国交通运输业的发展现状，李作敏认为，用交通运输部这种大的行政管理机构来统筹、管理各种运输方式，逐步建立综合运输管理体系是大势所趋，是适时的，也是必要的。这不仅与我们国家现阶段经济社会发展的情况相适应，也符合世界交通行政管理发展的基本模式。
据李作敏介绍，交通部科学研究院细致研究了国外交通管理体制，并作了总结。从政府管理的角度划分，国际上现行的交通管理体制分为两种模式，一种是集中式、一种是分散式。
所谓集中式就是将各种交通运输方式的规划、建设、运营、管理统一归口一个政府主管部门，这是目前世界上大多数国家采取的管理模式。比如：美国、英国、法国、日本、俄罗斯等西方先进的经济发达国家，他们都设有运输部（或称运输邮电部、运输信息部），这种综合管理的方式也叫大部门体制，全面负责五种运输方式和城市交通运输的管理，并且按各种运输方式和各职能的不同下设若干业务部门，实行专业化管理。
分散管理就是根据不同的运输方式设立多个政府管理部门，分别实行管理，如印度，设有民航部、铁道部、高速公路运营部门，前苏联解体之前也是这种管理模式。而我国之前也是这种模式。
“总体上来讲，发展中国家的经济发展水平、社会发展程度、交通发展水平和先进的工业发达国家相比有明显的差异。分散管理模式基本上是经济欠发达、交通欠发达的国家采取的方式。”李作敏解释。
目前，我国的经济发展水平逐步提高，发展势头迅猛，社会主义市场经济体制已日臻完善，交通运输的发展水平也基本和经济社会发展水平相适应了，我国交通运输业的发展到了需要大力推进现代化进程的关键阶段。
“这次体制改革中交通口的改革还是体现了循序渐进、积极稳妥的过渡性安排。”对于铁道部没有纳入新的交通运输部，李作敏作出了这样的判断。
据他分析，我国铁路的发展目前处于关键阶段，担负着提高整个国家运力的重要任务。另外，现阶段，铁路还处于政企不分的阶段，内部还存在很多需要解决的矛盾、困难和问题，暂时不宜大动。
但他预计，铁道部最终纳入综合运输体系是个必然的趋势，只是时间问题，而这个时间也不会太长，相信本届政府之内有可能就会实现。
另外，就铁道部和交通运输部的现行关系，李作敏作了补充说明，“虽然，我国的铁路行业在管理、运行方面有它特殊的一面，但是，综合运输的规划、协调职能已划入交通运输部，也就是说，现在的交通运输部是能够实现对整个交通运输的统筹、综合规划和协调的。”
的确，任何改革不能仅仅停留在行政架构层面，我国的经济、社会发展对交通的依赖程度越来越大，交通运输在改革之中只能健康有序发展，而不能因为自身内部的调整影响运输效率。
对于机构改革之后的重头工作，李作敏认为是运行机制的构建。“行政架构可以说是一个外壳，属于层面上的设计，而运行机制是内核，包括权利制衡与协调机制，需要深度设计。”李作敏强调说。
在他看来，行政架构确定之后，运行机制如何体现以人为本、执政为民的宗旨，实现决策、执行、监督相互协调、相互制约更为重要。而构建良好的运行机制，需要修改、调整以前与经济、社会发展不相适应的政策，结合推进现代交通业发展的新理念，提升交通运输的基础设施、运输装备的水平和质量，适时推进现代科学技术和管理技术在各种运输方式之中或之间的运用，用现代信息技术和科学技术来改变传统的交通运输方式。
“今年，我国南方的低温冰雪灾害可以说考验了我们现阶段交通运输领域的应急体制。虽然抗灾过程中，各部门领导及时决策，果断指挥，动员全行业投入了抗灾、保交通的工作，起到了决定性作用。但这次抗灾也暴露出我们在紧急情况下体制、机制、思想观念等多方面的不适应。从体制上来讲，综合运输体系的逐步建立将更有利于一个全面而有效的应急方案的形成。”李作敏坦言。
要在大运输框架下考虑问题
“西方发达国家很早就强调一体化运输了，综合运输的效率非常高。而在我国，随着交通运输业的发展，过去单打独斗的局面也应该进行改革了，不同运输方式间的有效联接，多式联运，高效的一体化运输或综合运输体系的建立对于我们国家来说非常重要，也非常迫切。”对于刚刚通过的国务院机构改革方案，北京交通大学运输经济研究所所长欧国立接受记者采访时说。
欧国立认为，当交通运输发展到一定阶段后，整体效率的提高便成为交通运输管理部门所面对的非常重要的任务，因为交通运输效率的提高能够有效促进经济发展的集约化程度。它的意义不仅仅在于减少相关的管理部门，节省管理成本，更重要的是在于能够有效整合交通运输资源，使得不同交通运输方式间相互协作。
对于组建方案中所没有涉及到的铁路，欧国立认为，没有铁路的加入，真正意义上的综合交通运输体系还没有建立起来，是不完整的，但当前的大部制改革中明确提出组建交通运输部，把民航、公路、水路和邮政的职能合并到一起，把建设部指导城市交通的职能划归该部门管理，这对于综合运输体系的构建可以说已经迈出了很大一步。
“铁路是所有交通运输方式中唯一没有实现政企分开的。并且，无论从建设规模还是发展速度来讲，这几年铁路进入了快速发展期。国家在一段时间内保留它单独发展，也是为了让它能够按原来的规划和目标继续保持较强的发展势头。”欧国立分析说。
虽然两会之后的铁路看似独立于新组建的交通运输部，但欧国立觉得虽然铁路没有从行政架构上并入交通运输部，但综合交通运输体系的建设工作可以不断推行，资源的整合、协调利用、统一规划不该受影响，不能因为铁路没有并进来而搁置。
对于邮政划归交通运输部管理的决定，欧国立非常认同，他认为邮政与交通运输的关系非常密切，邮政系统的运作对交通运输的依赖程度非常大。同时，邮政又有很好的资源，在城市里网点密切，它们的整合能够在发挥各自优势的基础上优势互补、提升效率。
过去的城市交通、特别是出租车归建设部来管，这次挂到交通运输部统一管理。对此，欧国立认为，交通运输部的组建首先大大捋顺了之前不合理的管理体制，有利于相关专业部门对运输的统一管理。
“真正整合到一起后，在未来的工作中，虽然相关的部门在交通运输资源的整合上、配置效率上都会有一些新的进展。但我认为一定要格外关注各种运输方式在综合运输框架下的磨合、衔接和过渡，其中存在一个协调、适应的过程。”对于各种运输方式整合之后的工作，欧国立如此认为。
欧强调说，各种运输方式统一并入一个部门后，管理上可能会有一些新的办法出台，但不能因为新的管理方式影响了既有的运输秩序、运输作用的发挥。
同时，欧国立也认为，各种交通运输方式整合之后，政府的职能可能还会做一些调整，交通运输部更多的是从事一些宏观的、规划性的、政策性的工作，放弃一些相对细致的工作，以使政府的作用更好发挥。
“过去几个部门在做的事情现在由一个部门去做，职责和工作的目标较之以前提高了。另外，协调是有成本的，需要时间和费用，而在一个部门当中解决事情总比在若干个部门之间解决事情效率要高的多，所以，未来相关的应急效率会高一些，举措会更有效。”欧国立预计。
针对接下来工作的重点，欧国立建议，国家相关部门应尽快理出一个比较清晰的，能够指导综合交通运输发展的工作思路和框架，从而使得相关的交通运输资源在发展中有一个好的规划。
“在综合运输体系框架下，如果各种运输方式还各自考虑各自的管理和发展，那么改革的意义不大，关键是各个运输方式的管理层要逐步放大观念，在综合性大运输的框架下考虑问题。”欧国立最后对改革寄予厚望。
政府利益积弊有望解除
“此次交通运输领域机构改革早在预料之中，虽然没有一步到位，但是能解决不少政府治理中存在的积弊。”国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬说。
他认为，当前我国的政府治理存在一些问题：交通管理在条块之间、行政层级之间职能交叉、事权不清，各管理机构之间职能分工亦存在着多头管理、政出多门、管理混乱的现象；政府的社会职能没有完全分开，每一个部门下面还有大量协会等官办的“二政府”存在，导致政府运作成本高、效率低、部门利益被强调等“弊病”滋生。
比如说，各类城市交管机构对城市交通市场实施管理的法律依据分别为各政府主管部门制定的规章和文件，一些规章相互矛盾和抵触，导致管理者执行难度加大，经营者无所适从，既影响了政府部门的行政效率，造成城乡交通运输管理的混乱，损害了经营者与交通行为参与者的合法权益，又严重损害了政府的威信和形象。
“改革开放之初，我国财政不足，政府便放开了一些口子，各部门所从事的业务越到基层，越和利润直接挂钩，这等于是把潘多拉的密封盒打开，把魔鬼放了出来，现在则很难收回。”
“按利益安排业务，这造成很多业务部门之间难以协调。现如今，我国的财政较之以前充裕一些了，该考虑切断利益与政府部门业务的联系，通过税收把该收的钱收上来，再通过财政把钱划拨给各部门作为业务经费，减少各个部门先收费再管理的情况。”林家彬从20多年前的改革说起，谈到至今仍然存在的利益积弊。
他认为，此次大部制改革是切断政府部门业务与利益联系的最好契机。同时，他还以美国为例给记者举例，“美国的业务部门之间之所以配合得比较好，因为政府各部门的预算都是财政统一划拨，政府业务与经济利益没有直接联系，这种体制容易形成部门之间的合作，容易从公共服务的角度去开展工作。”
关于行政架构之后运行机制的设计，林家彬特别强调，一定要尽快转变政府职能，多做宏观调控层面的工作，能通过市场主体完成的事情政府尽量不插手。
从普通老百姓的角度出发，他认为要为群众方便多想想。“比如，我要出远门，有没有一个渠道可以提供不同的，可供选择的出行方案？能不能通过一个渠道将飞机票、火车票、汽车票在一个地方买到手？而这就需要各种运输方式之间在软硬件方面尽快衔接，需要各种运输方式真正的协调管理。”
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