摘 要：近年来，荣成市按照“城乡统筹、合理布局、配套建设、一体管理”的思路，把城乡环卫一体化管理作为新型城市化和“生态宜居幸福荣成”建设的重要内容，通过强化组织领导，加大资金投入，配套基础设施，组建管护队伍，健全考核制度，探索形成了比较完善的一套管理模式，全市生活垃圾收运率和无害化处理率均达到100%，实现了城乡环境卫生质量一体化提升。但在新形势下，荣成城乡环卫一体化发展仍然存在着一些问题和差距，如何再破茧转身，使一体化管理再上档升级，正成为一个值得思考的新课题。本文将在总结荣成经验做法的基础上，对城乡环卫一体化管理发展前景提出新的建议。
关键词：城乡环卫；一体化管理；发展前景
1 荣成市城乡环卫一体化管理现状
荣成市地处山东半岛最东端，三面环海，海岸线近500公里，陆地面积1526平方公里，设荣成经济开发区、石岛管理区、好运角旅游度假区，辖12个镇、10个街道、945个村居，67万人。
1.1 管理体制建设
全面实行“户集中、村收集、镇转运、市处理”的城乡环卫一体化管理模式，建立了上下联动、三级共管的责任落实机制，加大对垃圾的收集、转运和处理力度。一是市级层面，荣成市突出党政主导，将城乡环卫一体化管理工作列入党政一把手工程，成立由分管市长负责，相关部门负责人为成员的领导小组，领导小组下设市城乡环卫一体化管理办公室，履行牵头抓总职能，负责制订工作标准和考核办法，对各镇街进行业务指导、监督管理；并负责对镇级转运站及地埋箱的垃圾进行转运处置。二是镇级层面，各镇街落实属地管理责任，负责组织实施“辖区内”镇街驻地环境卫生清扫保洁和生活垃圾收集清運，督导村居组建环卫队伍，并对其工作情况进行绩效考核。三是村级层面，村居要职守日常管护，负责村居范围内环境卫生的日常清扫保洁、地埋箱和垃圾桶等垃圾容器的管理维护，并将村居生活垃圾统一收集、转运，做到全天保洁、垃圾日产日清。
1.2 管护队伍建设
一是荣成市一体化管理办公室（以下简称市一体办）设在市城乡建设局环卫处，配备6名专职人员，负责全市城乡环卫一体化管理考核监管，并按“每站3-4人”的标准，组建了96人的镇级垃圾转运管理队伍，由市环卫部门直接管理、运行。二是各镇街均成立城乡环卫一体化管理部门，并安排一名班子成员专职管理，负责组建环卫“管理、保洁、清运”三支队伍，按“每10-15个村居一名”的标准，配备专职管理员62人，按“每百户一人”的标准，组建了2100人的专职保洁员队伍，建立了380人的专职垃圾清运队伍，负责镇街驻地及辖属村居、工矿企事业环境卫生清扫保洁及垃圾收运工作。三是全市统一制作了“公示栏”，将管理员、保洁员、清运员的姓名及工作时间、作业范围、作业标准及投诉电话在村居进行公示，便于接受群众监督和及时发现并整改问题。
1.3 基础配套设施建设
荣成市按照“收集实用、转运便捷、处理高效”的原则，统一规划、统一标准建设高质量配套生活垃圾收集容器、运输车辆、处理设施，全面构建“收-运-处”一体化运行模式，实现生活垃圾专业化收运、资源化处理。一是市级财政先后投资4.5亿元，建设垃圾填埋场、焚烧发电厂、大型压缩站各1座，按“每镇一站”的标准，建设镇街垃圾中转站25座，在400多个重点村布设地埋箱600多个，配备钩臂车、摆臂车、吸污车等大型专用车辆100多台、小型垃圾收集车300多辆。二是镇街财政积极调剂2000万元，用于村级地埋箱建设，配备压缩式专业垃圾清运车63台。三是村居两委多方筹措900万元，增配垃圾桶2.1万个，配备中小型垃圾清运工具1000多台（辆）。
1.4 收运模式因地制宜
基于各镇街基础不同、村情不同，荣成市里对垃圾收运模式只提标准，不做硬性规定，由各镇街自行确定，主要有三种：一是户设小型垃圾容器，由专职保洁员定时上门收集；二是村居设置密闭化垃圾容器，由专职收运员定时收集；三是村居设置240L密闭塑料垃圾桶，由专用垃圾清运车收运；通过上述三种模式收集的农村生活垃圾约350吨/天（农村人口40万），全部经镇级垃圾转运站压实后，再由荣成市环卫部门运送到市固废生态园进行无害化处理。
1.5 财政资金保障措施
荣成市将城乡环卫一体化管理工作作为财政支出重点，优先予以保障，全市每年投资1亿多元，作为全市城乡环卫一体化管理运行费用。一是市级财政每年投资5900万元，主要用于：保洁员工资750万元，根据考核情况，按沿海镇街30%、内陆镇街70%的标准予以补助，每月发放一次；垃圾量补贴750万元，采取“以奖代补”的方式，根据收集的垃圾量，按沿海镇街40元/吨、内陆镇街60元/吨的标准予以补贴，每半年发放一次；管理维护费用730万元，由市财政按照每村1万元的标准，安排农村环境管护专项补助资金，根据考核结果进行奖补，每半年发放一次；垃圾焚烧处理、转运站（地埋箱）运行费用3700万元。二是镇街财政每年投资4200万元，主要用于保障车辆运行、设施设备维护和环卫人员工资补助。
1.6 开展集中整治活动
自2015年起，按“分村设档、分类督导、分批验收”的原则，市一体办采取“步行检查，走街串巷”的方法，对全市945个村居进行了3轮“村村考”式验收。每个批次的验收都坚持全市一个方案、一把尺子、一量到底，不讲情面、不搞变通，做到公平公正。通过扎实开展整治活动，对村居掩埋多年的陈垃圾、几代人未动过的荒草区和无人居住区、倒塌建筑物等进行了清理、修复，彻底消灭了“三大堆”等卫生死角，村居容貌实现了“大变样”。同时，督导农村拆除所有露天垃圾池，生活垃圾全部实行专用垃圾桶或地埋箱密闭化收集，有效解决了生活垃圾在收运过程中造成二次污染等问题。
1.7 创新考核严格奖惩
一是每月，市一体办按镇街所辖村居15%的比例，各组织一次抽查暗访和集中考核。二是每季度，市一体办会同荣成市委农工办、市环境整治办，对农村环境整治情况进行一次联合抽查，并从农村管理维护费用中予以兑现。三是每半年，市一体办组织一次集中整治，每次为期一个月，对全市所有村居进行“村村考”式验收；组织一次反面现场观摩会，重点督导环境卫生保持较差的镇街驻地或村居进行整改；同时，还组织一次社情民意专项调查，纳入年度综合考评兑现。四是每年底，将城乡环卫一体化管理工作纳入全市岗位目标责任制考核。
1.8 社会参与营造氛围
市级，结合全市“诚信建设”和“树典型、扬正气、传递正能量”活动，利用新闻媒体、两个全覆盖大走访、发放环境卫生“明白纸”等多种途径，大力宣传推行城乡环卫一体化管理工作的重要意义和环境卫生知识，推广基层先进工作经验，引导群众增强环境意识、文明意识、参与意识。镇街，大力推行驻地“门前三包”，把驻地环境卫生清扫保洁落实到每个责任单位、每个驻地村庄；紧扣群众关心的热点难点问题，采取“机关干部包村”等方法加大舆论宣传力度，强化现场督导。村居，认真落实“庭院三包”制度，扎实开展“卫生文明户”创建等活动，把环境管护与村民福利待遇挂钩，以乡风民俗、示范带动和物质奖励等多种方式，调动激发广大村民自觉维护村居环境的积极性，促进农村环境卫生管理步入常态、长效轨道上来。
2 荣成城乡环卫一体化发展存在的问题及差距
2.1 环卫规划存在短板
一是环卫规划不完善。全市的环卫专项规划未组织专家评审编订；大多镇街区没有制定环卫规划，环卫一体化工作缺乏指导性依据。二是环卫设施落地难。一些移动垃圾箱无处安置，只能安放在人行道，影响城市功能和形象。三是环卫责任区域划分不够合理。城区和农村保洁区域以主街主路为界进行划分，一些街道所属工业园区、社区被分割为二，分别由环卫部门和街道进行管理，造成环卫工作的不便。城中村统一保洁只核定了村居主要街路，实际应保洁面积约为核定面积的1.9倍。绿化带未纳入统一保洁管理，卫生清理不够及时，影响整体环卫质量。
2.2 管理體制仍未打通
一是全市城乡环卫一体化作业与管理仍由政府统一承担，“管干合一”，未引入市场机制，管理机制相对落后，已不能满足城乡环卫一体化发展的需要。二是全市该项工作的管理机构仍然是市、镇（街）、村三级，主管机构分散，市级环卫部门统筹管理方面，宏观管理能力仍然较弱。三是各镇街的环卫管理网络层次不一，且按属地管理原则各自为政，导致部分农村环卫一体化工作执行和推进十分困难。四是市级环卫机构与镇街对应的部门无上下关系，因此对执行工作情况的监督和落实就显得非常有限。这些管理体制和运行机制与推动全市城乡环卫一体化进程向更高方向迈进显得力不从心。
2.3 城乡环卫一体化投融资渠道有待有所突破
可以说经费投入是确保全市城乡环卫一体化持续向前推进的重要保障，就目前来看，荣成市已在全市垃圾焚烧处理项目上采用了BOT方式实现了商业运营，但在垃圾清扫保洁、垃圾收运转运领域仍然依靠政府投资来完成，给地方财政带来了一定的资金压力。
2.4 镇街收运设施设备不足
硬件不足问题是农村环卫工作中面临的又一难题。例如垃圾收运车和垃圾分类、处理设备的严重不足，这些基础设备的缺乏将会造成农村垃圾的随意倾倒以及垃圾的分类困难，直接导致了农村垃圾不能够进行有效的处理。问题的症结在于部分镇街经济发展不一，沿海镇街明显要好于内陆镇街，对于农村环卫问题的重视程度有差异，投入资金有差距，导致了设施设备数量和质量的差异化。
2.5 部分镇街干部、村民环境保护意识较弱
近年来荣成市政府对环境卫生的重视程度逐步提高，在城市和农村中的宣传力度也逐步加大。然而，环卫保护宣传在农村中的效果并不理想，大部分村民还存在“各扫门前雪”的思想，意识不到垃圾损害身心健康，农村的环境卫生工作缺乏有效的组织领导和村民的积极响应。
3 荣成城乡环卫一体化发展前景
新形势下，荣成市紧紧围绕“自由呼吸·自在荣成”的城市形象，积极推进社会主义新农村建设，对于城乡环卫一体化管理提出了更高的要求，在充分了解掌握当前发展现状及总结经验的基础上，对其发展前景主要把握好以下几个方面：
3.1 充分发挥规划的先导作用，进一步完善和落实县域环境卫生规划
科学制定环境卫生管理规划，是加强城乡环境卫生管理的基本前提。要坚持规划先行的原则，通过广泛深入的调查研究和论证，不断健全和完善县域乡村环境卫生规划，切实增强规划的科学性和前瞻性，进一步强化规划的指导作用。要遵循“以人为本、服务于民”的宗旨，根据县域实际情况，在原有规划的基础上，科学具体地制定城乡结合部、农村地区等重点区域的环境卫生规划。进一步加大重点部位和地区的投入和建设力度，逐步形成县域环境卫生设施建设的合理布局，不断满足人民群众日益增长的环境卫生需求。要切实加大工作力度，抓紧环境卫生规划工作的落实，确保城乡环境卫生一体化管理各项工作，推进有规划、实施有蓝图。要依法加强对规划的监督管理、要严格按照规划来推进工作、全力维护规划的权威性和严肃性。
3.2 要扎实推进环卫体制机制改革，持续改善城乡环境卫生面貌
一是理顺管理体制。在全市所有镇街设置的环卫机构中，要做到组织、人员、办公地点、经费、制度、设施六落实。建立市——镇街——村（居）三位一体的三级环卫管理体制，打破城乡环卫管理二元结构，实现城乡一体化管理。将城（镇）建成区的环境卫生工作全部纳入对应的市镇环卫专业队伍统一管理，并根据任务量足额拨付作业经费，杜绝政出多门、标准不一的现象发生，才能从根本上改变城乡环境卫生面貌脏、乱、差的局面。二是把清扫、清运、督查等具体作业事务以竞争承包的形式全部推向市场，建立自主经营，自负盈亏，自我发展的企业经营机制，把政府从具体事务中解脱出来，主要抓好标准制定和监督检查。三是要制定统一的城区环卫作业标准和镇街作业标准，做到奖惩分明，使城区、镇街的主、次干道、小街巷及社区、村居都有作业公司和责任人，在合同履行期间，作业标准高，运行质量好的公司可直接或优先签订下一轮的承包合同，否则给予经济处罚甚至解除合同。四是改革监督体制。将整个督查职能实行专业化监督，让环卫督查与工程监理一样实行市场化运作，企业化管理，按照作业标准和考核奖惩办法对各专业公司进行监督、检查、管理、考核，将考核结果作为奖惩的依据。
3.3 拓宽融资渠道，统筹加快城乡环卫一体化建设
加强城乡环卫一体化统筹管理，必须保证充足的经费。要充分发挥市镇两级政府财政的作用，不断增加对环境卫生管理的经费投入，对重大的环境卫生设施建设项目，要纳入市镇两级政府财政年度计划。要切实加强对城市维护费的管理，按年度安排一定比例的经费，用于环境卫生管理和环境卫生设施的维护。各镇、街道办事处要加快转变环境卫生经费主要依靠行政村（社区）自筹的做法，进一步加大对农村（社区）环境卫生管理的资金投入。要按照“政企共建、资源共享、事业共管”的原则，鼓励支持企业和个人投资环境卫生设施建设，逐步形成政府、企业和个人共同投资多元化投资机制。要着力于拓宽投资渠道的目标，积极引进竞争機制，推行环境卫生事业市场化运作，可在垃圾清扫、清运转运领域，积极采用ppp模式试点引入社会资本，让专业的人做专业的事，提高城乡环卫服务的供给效率和质量。要围绕加快环境卫生城乡一体化管理事业发展的目标，制定和出台县域乡村环境卫生管理收费政策，确立乡村环境卫生企业的收费依据和标准，明确乡村相关单位和村民缴纳环境卫生管理费的责任和义务，形成全社会参与、职能部门协调、统一建设和管理的局面。
3.4 强化舆论宣传增强全民意识，强化乡村环境综合整治，扭转乡村环境卫生脏、乱、差面貌
城乡环卫一体化属于社会公益事业，与群众的生活息息相关，离不开人民群众的支持和参与。要充分发挥舆论的导向作用，进一步加大对城乡环卫一体化的宣传力度，通过电视、广播、报刊等新闻媒体、全方位、多形式、深层次地向社会宣传环境卫生管理的重要意义和相关的政策规定，不断增强城乡居民的文明意识和环境保护意识，提高他们积极参与环境卫生管理的自觉性，形成全社会关心、支持环境卫生管理的良好氛围，要适当地对群众反映强烈的问题和恶意制造环境卫生脏乱差的行为进行曝光，形成强大的舆论声势，促进相关责任人自觉整改。要集中一段时间的精力、人力、物力强化乡村环境卫生综合整治力度。重点解决乡村主要路段、重点区域存在脏乱差的问题。通过综合整治、强化管理着力消除一些乡村环境卫生的“盲点”和“死角”。提升城乡文明形象、改善人民生活环境促进社会主义新农村建设、推动环境卫生城乡一体化进程。
参考文献：
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