[摘 要] 航空运输业监管机构是航空运输业监管职能的承担者，航空运输业有效监管的实现取决于监管机构监管职能的认真履行。因此，对航空运输监管机构的研究意义重大。中美两国航空运输业监管机构的发展历程虽然不尽相同，但两国最终都确立航空运输业监管的大部制管理模式。通过对两国航空运输业监管机构的全面比较，不难发现两者差异相当显著。鉴于我国航空运输业“综合性”监管机构存在的不足，应当从政监分离的角度探索我国航空运输监管机构的实现路径。
[关键词] 航空运输，监管机构，独立性，综合性
[基金项目] 2016年度国家社科基金青年项目《航空运输市场监管法律体系改革与创新研究》（16CFX004）
[作者简介] 李晨丹（1983—），女，河北省石家庄市人，中共河北省委党校讲师，博士，研究方向为航空法与民商法。
[中图分类号] F562 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0044-07 [收稿日期] 2016-06-16
一、中美航空运输业监管机构简述
（一）我国航空运输业监管机构变迁
我国民用航空监管机构最早可追溯至新中国成立之初的中国民用航空局，其设立在人民革命军事委员会下并受空军指导。直到民用航空业市场化改革前，我国的民用航空业领导体制虽几经变迁，但并没有改变其由空军负责管理的特征。这一时期民用航空业的发展受政治因素影响较大。
1980年我国政府决定民航脱离军队建制，将中国民用航空总局从隶属于空军改为国务院直属机构，实施企业化管理，在此期间中国民用航空总局是政企合一体制。1987年国家决定对民航业进行以航空公司与机场分别设立为特征的体制改革，其核心是政企分离。1993年中国民用航空局改称为中国民用航空总局，为国务院直属机构。1996年《中华人民共和国民用航空法》颁布实施，其第三条第一款明确规定了民用航空总局在航空运输业监管中的主体地位。
我国民用航空主管部门设置关系几经变迁，2008年最终确立了交通运输部下设民用航空局作为我国航空运输业主管部门的航空运输业监管体制。
（二）美国航空运输业监管机构变迁
美国对民用航空业的严格监管始于1938年。1938年美国《民用航空法》颁布实施。依据该法，商务部和州际商业委员会负责的航空管制职能移交到一个新成立的机构——民用航空管理局。[1]1940年修订的《民用航空法》中民用航空管理局被民用航空委员会1（CAB）与民用航空局2（CAA）取代。[2]1958年美国政府对1938年的《民用航空法》进行修订，通过了《联邦航空法》。根据该法，联邦政府设立独立性监管机构联邦航空局（FAA），联邦航空局吸收了原民用航空局在空域管制与航空安全事务方面的职责，原民用航空委员会安全规则制定的权力也移交给联邦航空局。1966年国会通过了《运输部法》，授权联邦政府成立运输部（DOT）。随后，联邦航空局从商务部转而隶属于运输部。
1978年，美国《航空公司放松管制法》颁布实施。该法授权民用航空委员会负责对航空业市场逐步放松管制，并最终于1984年底正式撤销了民用航空委员会。民用航空委员会撤销后，联邦航空局承担所有航空运输业监管职能。
二、中美航空运输监管机构之比较
（一）基于隶属关系的分析
1.我国航空运输监管机构的隶属关系
我国航空运输业起步较晚，在新中国成立之初，我国的航空运输业主要为军事目的服务，被赋予浓厚的军事色彩。虽然我国民航业监管机构的隶属关系几经变迁，但这种浓厚的军事色彩直至20世纪80年代才得以改变。1980年民航脱离军队建制，民航总局成为国务院直属机构。此后，民航业市场化进程逐步展开，民航总局自身的体制改革也进一步深入。2008年大部制改革后，民用航空局改为交通运输部部属局的隶属关系建立起来。（见下表）
从我国航空运输监管机构隶属关系的发展过程可以看出，我国民航业在相当长的时间内处于一种“强管控”状态。导致此种状况的原因主要有两方面：一方面，新中国成立初期，我国一直将航空业作为维护国家安全的重要途径，将其视为国防事业的一部分；另一方面，我国长期受计划经济体制的影响，政企不分，航空运输市场没有建立起来，对监管而言根本无从谈起。监管机构市场化程度的不断加深为我国航空运输业的发展提供了良好的契机，航空运输市场也逐步建立。
2.美国航空运输监管机构的隶属关系
美国作为航空运输业发达国家，其航空业发展历经了一百多年的历史，对航空业的监管也经历了严格监管、放松监管的不同时期，除了监管法律规范、监管政策的变迁外，其监管机构及其隶属关系也历经变迁。
从美国民用航空业监管机构的隶属变更不难看出，美国航空运输业首先被视为一种具有自然垄断属性的商业活动进行规制。这也是经济性监管尤为重要的原因所在。此时对航空运输业给予安全监管的目的应当是为了更好地维护航空运输商业活动的进行。但随着航空运输业的不断发展壮大，航空运输业所产生的“外部性”问题不断涌现，这就需要社会性监管的介入。特别是在放松对航空运输业的经济性监管后，基于“外部性”问题所引发的社会性监管的重要性就显得尤为突出，其重要性远远超过经济性监管。另外，航空运输虽然是一种商业行为，但其所具有的国际性以及准军事性使其对国家安全的实现具有重要意义。这也正是美国航空运输监管机构隶属关系从商务部到交通部变迁的内在动因。
（二）基于监管机构监管职能的分析
1.两国航空运输监管机构监管权行政取得存在差异
无论是1938年《民用航空法》颁布实施前的美国航空运输业监管机构（如商务部下设航空部），还是短暂存在的民用航空管理局，或是美国航空业进入严格监管阶段的民用航空委员会，以及后续的美国联邦航空局，这些机构均依据特定的法律直接设立，其监管权的取得也由该特定法律直接授予。这也就是说，美国航空运输业监管机构以及这些机构所行使的监管行政权通常是由同一部法律同时产生的。在航空运输业监管的条件发生变化时，法律可以对最初授予监管机构的监管权进行适当地调整。[2]
受我国计划经济体制的影响，我国民用航空局作为综合性监管机构其监管行政权的取得往往可以用“与生俱来”“自然而然”来描述，即使我国航空运输业监管机构的监管权是通过权力机关或者上级行政机关特定法律、法规甚至是非法律渊源的“红头文件”特别授予的，通常也是在原有的一般性行政权力的基础上增加的。也就是说，我国航空运输监管机构与其享有的监管权的产生存在时间间隔。1996年我国第一部《民用航空法》颁布实施，该法第三条规定“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监管”，此时民用航空总局已经存在，民用航空总局监管权才经由《民用航空法》进行了规定。这表明我国航空运输业监管具有先有监管主体后有监管权的特征。此外，就我国航空运输业监管机构的设立来看，1949年我国民航业管理机构诞生于“中国中央政治局会议”，这说明我国航空运输监管部门的设立并不是以特定法律作为设立依据。
2.两国航空运输监管机构监管职能具体内容比较
以监管内容为分类标准，可将其分为经济性监管与社会性监管。经济性监管反映在航空运输领域，主要涉及以下监管内容：航空运输价格（具体包括旅客、行李运输，货物运输以及邮件运输），即运价监管；航空运输市场中各主体准入与退出的监管；航空运输市场主体投资行为的监管以及对航空运输服务标准与质量的监管。基于航空运输业所具有的特殊性，航空运输业社会性监管的首要内容就是安全问题。此外，航空运输消费者权益以及环境问题也是航空运输业社会性监管的重要构成。
报告。其次，具有与一般行政权相区分的鲜明的监管行政权，同时兼具准立法权（Quasi-legislative）、准司法权（Quasi-judicial）。1这种独立性机构的设立是对美国传统的三权分立教义的重要修正。[5]民用航空委员会作为美国联邦政府独立行政机构“七大头”之一，其在航空运输业特别是在经济性监管方面具有不可动摇的监管行政权。1958年《联邦航空法》颁布前，民用航空委员会还具有制定安全规则的立法权。联邦航空局作为现今美国民航运输业监管机构，从最初承袭民用航空局在航空运输监管中所具备的航空交通管制、飞行员和飞行器认证，航空安全和航线发展职责，发展到今日，联邦航空局已经拥有制定民用航空的政策、规划和颁布规章制度的职能。除了监管行政权外，民用航空委员会还曾拥有相当大的司法权。[3]虽然美国航空运输业监管机构历经变迁，但这类监管机构的独立性并没有发生改变。
第三，美国航空运输监管机构的产生基于特定的监管目的，由立法直接设立，不受一般行政权干涉。民用航空委员会的产生源于1938年《民用航空法》（1940年修正）的规定，该法同时明确了这一监管部门的具体监管职能，即负责民用航空的经济监管；联邦航空局则依据1958年《联邦航空法》的设立，其最初设立时的监管对象则集中于空域管制与航空安全两方面。
三、关于中美航空运输业监管机构的思考
民用航空业监管机构的隶属关系、监管具体职能的确定更多取决于国家经济、政治以及社会发展的条件。就现阶段看，中美两国航空运输业监管机构的差异集中体现为独立性与综合性的差异。就“综合性”而言，是指将一般行政权与监管行政权整合于一个机构中，其优点在于可以减少行政机构，精减行政人员，也有助于一般管理职能与监管职能的协调。但笔者认为，从更深层次考量，如若某一特定行业需要监管的存在，那势必需要有适当的人员以及相应机构来实现监管；从一般管理职能与监管职能协调角度考虑，其结果通常是监管会受到宏观调控和微观管理政策的干扰，从而偏离监管自身的政策目标，牺牲监管效率，无法实现专门化监管。美国航空运输业监管机构经历了从独立监管机构到监管机构具有独立性的转变，虽然美国联邦航空局的独立性不如其前身民用航空委员会强，但其相对独立的特征还是显而易见的。
打破具有相似特点行业的隔离界线，整合相似主管机构的职能，对这些具有相似属性的行业或者监管职能给予合并，由单一的监管机构履行监管职能，能够有效实现监管的最佳效率。这种监管机构的构建，首先，可以降低因职能相似而产生的行政资源成本，进而提升监管机构的效率；其次，这种单一监管机构的设置必然使利益集团的交易成本提高，从而使监管机构被捕获的概率降低；第三，从监管的公正性出发，单一的监管机构、统一的监管规则与程序能够有效降低政策与执法的冲突；第四，从国家发展角度看，对近似行业的统一性监管可以从宏观角度制定发展规范，充分发挥这些行业的替代性竞争功能，消除垄断行为，发挥市场在资源配置中的指挥作用。这正是大部制改革的原因所在。从世界范围来看，“近年来，欧美等工业先进国家也纷纷检讨相关监管机制，监管权的配置呈现日益整合的趋势。”[6]基于对中美两国航空运输业监管机构的简要介绍与对比研究，不难看出，两国航空运输业监管机构在历经时代变迁后，都走向了大部制监管模式。如果说，美国航空运输业在长期的发展过程中实现了航空运输业快速发展，并且建立了适应航空运输业不同发展阶段需求的监管模式，确立了航空运输业监管机构独立性的特征；那么，发展时间较短且不够发达的我国航空运输业，应当如何有效应对航空运输业对监管机构的需求是当前必须考虑的问题。
四、我国航空运输监管机构监管的实现路径
（一）以法律形式明确规定航空运输业监管机构的地位与职能
现行《民用航空法》没有直接设立民用航空主管部门，仅在该法总则中提及“民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理”，即民用航空主管部门享有的监管权。1994年、1998年、2009年国务院办公厅通过“三定”规定的形式规范了民航局职能配置、内设机构和人员编制，但对具体监管内容、相关监管标准以及监管程序，该法没有明确规定。从性质上分析，“国务院‘三定’规定应归为具有普遍约束力的规范性文件，并非法规或规章。也就是说，国务院‘三定’规定虽然具有普遍约束力，但不具备法律效力，就决定了这类规范性文件被排除在我国现行法律体系之外。”[7]这种非依法设定的特征直接影响了监管机构的法律地位；另一方面欠缺法律规定的监管标准、监管内容以及监管程序不可避免地会带有任意性的色彩，有悖于依法行政的要求。
鉴于我国航空业的快速发展以及大部制改革后的现实需求，有必要对现行《民用航空法》进行修改；国务院对民用航空局的“三定”规定可以说是特定社会转型时期的产物，是一种改革“过渡期”的特殊规则，从内容上看，虽然已经具备了行政组织部门法的最初形态，但要上升到法律层面，还需要从程序等多方面进行必要完善，制定规范民用航空局的组织条例，使之上升到法律层面，形成一种刚性约束。也就是说，通过法律的方式设立民用航空业监管机构，并对监管机构的法律地位、监管程序、监管原则等进行规定，才是在大部制下我国民用航空业监管机构职能实现的基本前提。
（二）明确民用航空业监管机构必要独立监管的重要性
随着我国民用航空业快速发展，航空运输市场主体及其主体利益需求多元化趋向明显，航空运输业监管机构在制定、执行市场规则时应秉承客观、中立、公平的态度。想要实现以上目标，独立性是航空业监管机构在市场中维护市场秩序的首要因素。就我国民航业而言，虽然已经经历了市场化改革，并且市场化程度还在不断加深，但国有航空运输企业在航空运输市场中还是占据大量市场份额，其在航空运输市场中的重要地位是不容撼动的。因此，独立性的缺失势必会影响我国民用航空业监管机构在履行其监管职责时的公正性。基于此种要求，就需要在我国民用航空业范围内建立一个独立的监管框架，使民用航空业监管机构所具有的一般行政权（如宏观政策制定职能）与监管职权进行适度分离，这将对促进民航业的长远发展大有裨益。
（三）民用航空业监管机构独立监管与大部制关系的协调
以上论述指明民用航空业监管机构设立的核心要义是独立性。2008年我国行政机构大部制改革，将我国民航业监管机构——民用航空局设立在交通运输部之内，这种隶属关系的改变势必会对民用航空业监管机构的独立性产生影响。就监管机构的设置方式来说，大致分为两种：一种是以美国独立管制委员会为代表的，监管机构完全独立于行政部门的监管机构，美国1940年设立的美国民用航空委员会（CAB）属于此种监管机构；另一种设置则是将监管机构隶属于某一特定的行政部门之中，美国联邦航空局属此类。从合理性上考量，都有成立之可行性。就独立性程度看，独立于行政部门的监管机构独立性更强，但后者也要求有一定独立性。也就是说，即便隶属于行政部门，民用航空业监管机构也应具体独立行使监管职能。民用航空业监管机构设立在行政部门内部的隶属关系，不能否定监管机构的独立性，因进行大部制改革而否定监管机构独立监管职能履行的论断是错误的。但这种独立性的实现需要通过法律机制，保证一般性行政职能与监管机构所履行的监管职能进行区分，使大部制下的民用航空业监管机构的独立性体现在法律地位、组织结构、财政预算、人事任免以及监督机制等方面，以便民用航空业监管机构能够在行业范围内更充分地发挥其监管职能。
民用航空业监管机构的独立性强调的是监管机构能够独立地行使其对民用航空业所享有的监管职能，不受相关利益方干扰，确保一般行政职能与监管职能确实分离。这种独立性并不与政府对民用航空业监管机构的宏观约束政策相违背。相反，此约束能够更好地促进监管机构监管职能的实现。
（四）我国航空运输业监管机构独立性完善举措
从现阶段实践看，我国航空运输业监管机构的设置与美国航空运输业监管机构设置的行政隶属关系并无差异。但是，从独立性角度考虑，我国航空运输业监管机构与美国的差异还是较为显著的。我国航空运输业起步较晚，虽然现阶段市场化已取得较大成绩，但航空运输业市场化进程还有很长的路要走。2008年大部制改革后的航空运输业监管机构管理体制的设置符合我国交通运输业发展的整体需求，有利于整个交通运输行业的管理及监管职能的整合，对我国交通运输业发展有积极意义。在大部制下完善我国航空运输业监管机构独立性问题，是我国航空运输业监管机构职能发挥的首要问题。因此，笔者认为应从以下三方面完善我国航空运输业监管机构的独立性：
首先，一般行政权与监管行政权的适度分离是关键因素所在。我国航空运输业已经完成了“政企分家”的基本要求，但是对“政监联姻”还甚为热衷。航空运输业的政企分离为我国航空运输业的发展提供了良好的市场条件，但是航空运输业政监不分问题严重影响我国航空运输业监管机构的独立性。我国航空运输业监管机构已经建立起来，但这一政府机构职能转变与分离的步伐相对滞后，监管机构一般行政权与监管行政权的“综合”，使监管行政权的充分发挥受到严重影响。因此，大部制改革下，单纯变更机构隶属关系而不从职能上改变一般行政权与监管行政权的关系，是很难实现对我国航空运输业监管的需求的。这就要求我国航空运输业监管机构，在后续改革中应当将改革的核心调整到职能转变上，从而构建有效的监管机制，将一般性行政职能与监管职能进行适当分配，为最终实现我国航空运输业监管机构独立性提供必要条件。
其次，航空运输业独立监管观念更新。航空运输业独立监管所体现的应当是一种依法监管的新理念，监管机构的设立、监管职责的取得都应当以法律为依据。因此，监管机构的监管行为仅对法律负责。这与我国传统的行政权行使过程中所体现出的基于隶属关系所产生的严格的上下级体制完全不同。形成航空运输业独立的监管机构与监管制度的观念，是我国航空运输业监管机构依法监管的法治理念的基础。
第三，保证航空运输业监管机构的人事以及经费来源的独立性，规范航空运输业监管程序。美国航空运输业监管机构虽然也为运输部下属，但其人事以及经费来源都相对独立。而我国航空运输业监管机构的人员和经费与传统行政机关并无实质性差异。所以，要实现我国航空运输业监管机构的独立性，应当要保证监管机构人事来源的独立性，这样才能让具有专业航空运输业相关经验又非行政机构内部的人员承担监管职责，还能有效规避与监管对象之间产生利害关系。确保航空运输业监管机构经费来源独立可以防止航空运输业监管机构的行为只能听命于保证其经费来源的部门，有助于监管机构独立性发挥。此外，从程序正义的角度考虑，还应当从规范航空运输业监管程序的层面确保我国航空运输监管机构的独立性。航空运输监管机构应当有特定的监管职能实施程序，如果以一般行政管理程序运用职权，依旧无法确保航空运输监管职能落到实处。
我国航空运输监管机构监管职能的有效实现，依赖于在现有的监管体制下对航空运输监管机构改革的不断探索，以最终实现我国航空运输业监管的不断向前发展。
[参考文献]
[1]Records of the Civil Aeronautics Board （CAB） [EB/OL].http：///article/Details.asp？NewsId=1587&Classid=，2016-04-11.
[6]马英娟.政府监管机构研究[M].北京：北京大学出版社，2007：124.
[7]芦一峰.行政组织法视域下的国务院三定规定研究[J].行政与法，2011，（12）：86.
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