关于健全我国旅游行政执法体系的若干思考

总结，不但有助于发现和解决旅游行政执法问题，促进旅游行政执法工作的顺利开展，还对完善旅游行政执法体系、规范旅游市场发展、落实旅游相关法律法规具有重要意义。

一、旅游行政执法概念引入

关于旅游行政执法，虽然早已为人们所熟知，但是鲜有学者对旅游行政执法的概念加以界定。即便是新出台的旅游法，也没有直接出现旅游行政执法和行政执法等词汇，仅是在第八十三条至第九十条从旅游监督管理角度，分别对行政执法的主体、内容、程序等加以规定。

笔者认为，旅游行政执法的概念及内涵应从行政执法的概念及内涵进行延伸。狭义的行政执法是指行政机关对某些不法行为的处理或制裁，这也是行政执法最通俗的含义。[1]从这个角度出发，旅游行政执法可被认为是有旅游行政执法权的行政机关对旅游活动中的不法行为的处理和制裁。[2]但是，根据一些法学和政法学者的论著来看，一些学者并不认同这种观点，他们认为行政执法不应局限于行政机关对不法行为的处理，还应把行政机关实施的其他职权性行为归入其中。如张立荣在《中国行政法制监督机制：现状评析及改革探索》一文中对行政执法做出的解释：“行政机关根据法律、法规、规章的规定管理公共事务，实现公共目的的重要活动，它是法律、法规、规章得以正确实施的保障，是行政管理过程中不可缺少的环节。”[3]从这个角度出发，实现旅游业的健康发展即是旅游执法的公共目的。旅游行政执法不仅仅是对旅游违法行为的处罚，还包含主动做出的执法活动。

因此，从行政执法的广义理解出发，旅游行政执法可被看作是旅游行政机关及法律、法规授权或者受国家委托的机关及其工作人员，依照法定的职责和程序，为保证旅游市场的健康有序发展而实施的影响相对人权利义务的行为，简言之即执法主体及其工作人员在法定的行政管理领域内，依法通过具体行政行为实施旅游法律的活动。而旅游行政机关等相关行政执法主体的行政执法职能的实现，依赖于以旅游法为核心的一系列法律法规、部门规章所赋予的行政执法权。

二、我国旅游行政执法体系现状

根据旅游行政执法的上述概念，执法主体和执法相对人通过行政执法权相互连接，且因为旅游行政执法主体行政执法权的实现而促使旅游行政执法行为的发生。但是执法主体在行使旅游行政执法权时并非不受任何限制，而是在执法原则、执法依据的约束下，通过适当执法形式的选择，对执法相对人实施法律行为，进而完成行政执法过程。该过程同时受到来自行政机关自身、执法相对人、司法机关、人民群众等各种渠道的不同形式的执法监督，以确保旅游行政执法工作的公平、公正、公开，具体关系如图1所示。

由此可见，旅游行政执法过程是以执法主体和执法相对人为两端，以行政执法权的实现为途径，以执法原则、执法监督为约束，以执法依据、执法方式为选择，通过行政执法行为的发生而构成旅游行政执法过程。与此同时，旅游行政执法的执法依据、执法主体、执法方式、执法原则、执法过程等通过彼此之间的相互制约和协调合作，共同构成旅游行政执法的内容体系，该体系的完善程度和运作效果直接影响旅游行政执法工作的质量和效能。然而，随着旅游业的迅猛发展，旅游市场问题不断增加，旅游服务质量问题日益突出，越来越多的旅游投诉使旅游行政执法工作面临各种考验，对旅游行政执法体系也意味着新的挑战。

（一）旅游行政执法的法律依据

在依法治国背景下，旅游行政管理部门和质量监督执法机构必须依法办事、严格执法，完善的旅游行政执法依据是旅游行政执法工作顺利开展的前提和保证。[4]经过近三十年的探索与发展，我国的旅游立法建设取得初步成效，基本建立起一套较为完整的旅游法律法规体系，直接为旅游行政执法工作提供了法律支撑和适用依据，它们在引导和规范我国的旅游质监与行政执法工作及整顿规范旅游市场秩序方面发挥了重要作用，促进了旅游业的良好发展。

纵观已有立法成果，包括法律法规、部门规章、经营规范、质量标准、行业制度、管理条例、执行办法等多种形式，调整内容也非常广泛，既涉及旅游生产部门、旅游经营部门、旅游职能部门和旅游者之间的横向旅游主体关系和纵向旅游监管关系的调整，也有对以“食、住、行、游、购、娱”六要素为主体的旅游活动及旅游相关产业和行业的规范。[5]总体而言，按照颁布类型、适用范围等的不同，可将它们分为通用性或专门性、全国性或地方性的旅游法律、法规、规章、规范性文件几种类型，具体如表1。