近年来，我国的国内旅游业长期保持着7％的年均增长率，已经成为国民经济新的增长点，成为我国经济发展的支柱性产业之一。特别是《国务院关于加快发展旅游业的意见》出台后，各级政府对旅游业的发展更加重视，旅游业呈现出蓬勃发展的趋势。但是，随着旅游业的不断发展，市场竞争的日益激烈，旅游市场违法违规行为亦层出不穷，为市场监管带来了诸多难题。本文试图从剖析旅游市场的特点人手，探索工商部门对国内旅游市场监管的路径。
一、旅游市场问题分析
(一)旅游市场主体的特点
1.综合性和复杂性。旅游市场中出售给旅游者的商品，通常是包括食、住、行、游、购、娱在内的综合性商品和服务，其市场主体涉及国民经济的多个行业，综合性较强。同时，随着旅游消费理念的提升，旅游市场主体的业态形式也在不断变化发展。如近年来的观光休闲度假游、城郊乡村旅游、体育旅游、红色旅游等特色旅游的发展，使旅游市场中的休闲产业和农家乐产业等新型产业形态不断涌现，业态形式日趋复杂多样。
2.竞争性和波动性。由于旅游业是朝阳产业，政府给予政策支持，加上旅游产品中的相当部分是公共性产品，无高技术含量，亦无专利，在可预期的丰厚回报的诱惑下，各行各业纷纷涉足旅游业，市场竞争激烈。而且旅游业以需求为主导，影响需求的因素多种多样，任何一种因素的变化都会引起旅游市场的波动。比如曾发生过的国际金融危机、四川大地震就使一批旅游市场主体退出了市场。
3.缺乏自律性。由于规范的旅游经济秩序尚未建立，许多不法主体纷纷进军旅游市场。这些主体以追求短期利益为目标，往往不是通过诚信经营、品牌经营来占领市场，而是通过钻法律空子，非法经营牟取暴利。加之旅游立法相对滞后，相关法律体系不健全，形成了一定的制度真空，为旅游市场主体违法违规经营提供了可乘之机。总体而言，旅游行业目前尚没有形成统一规范的自律机制，市场主体的自律意识和自律能力较弱。
(二)旅游市场交易行为的特点
1.消费的异地性。其他行业的商品可以在当地生产、销售和消费，即使是异地消费，其购买者与销售地则是一致的。而旅游商品的购买者主要是异地居民，旅游商品的交换和消费必须通过旅游者向目的地的移动才能实现。
2.消费信息的不对称性。由于旅游是一种跨地区、跨国界的人类活动，具有明显的外向性或涉外性。这就决定了旅游市场信息的不对称性极其突出。旅游者对旅游目的地的交通、住宿、旅游场所、餐饮、购物等环境的信息不了解，旅游经营者只能通过提高信息的传递，让游客了解旅游目的地的相关情况，才可能促使游客将该旅游目的地作为出行的备选地。
3.消费的不可重复性。从自然资源的角度来看，旅游者在旅游过程中购买旅游商品(自然景观)并加以消费(参观)，旅游活动结束后，除人的记忆和当时拍下的照片外，就不可以实质性地重复使用。旅游商品中所包含的无形部分，即旅游过程中各环节所提供的各种服务，旅游活动结束后，旅游者离去，旅游消费终止，旅游服务即告终止，它同样具有不可重复消费的特点。
4.消费商品的无形性。旅游商品构成中有一部分物质产品供应，如航班的机位、住宿的客房、餐饮、景点设施等，但服务性的商品供应如导游、接待服务等却占有很大比重，旅游线路、日程、节目的设计编排更属于构成旅游商品不可缺少的软件部分。这些商品(服务)都是无形的。
5.消费的季节性。在一年之中的不同时期，某一旅游市场的客源在量上存在着明显的差异，有的时期多，有的时期少，多的时期称之为旺季，反之则为淡季。
(三)旅游市场主体准入和经营活动中违法行为的特点
1.无证无照经营、超范围经营行为。旅游产业市场前景广阔，吸引了大量经济主体进入这一市场，一些主体往往在未取得正常的经营资质和资格的情况下就开展各类违法和非法经营行为。在一些景区，“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店”等无证非法经营旅游业务的“四黑”现象屡禁不止，部分旅行社还存在挂靠承包、超范围经营。景区景点中食品店、农家乐、小旅馆等无证无照经营情况普遍，特别是漂流等高危行业无照经营存在着极大的隐患。
2.不正当竞争行为。受旅游消费异地性、不可重复性等因素的影响，旅游市场容易集中出现不正当的竞争现象。其表现主要有三种：
一是在市场中销售假冒伪劣商品。由于旅游商品的消费具有异地性和不可重复的特点，旅游商品的购买者主要是异地居民，一旦离开旅游目的地，其消费维权难度大大增加，由此促使一些旅游经营者罔顾旅游商品质量，在市场中提供质次价高的商品和服务，片面追求经济利益。
二是“零团费”和“负团费”现象。由于旅游市场竞争激烈，产品又大多同质化，部分企业往往采取不正当的竞争手段来维持生计。其中比较典型的就是旅行社的“零团费”甚至“负团费”现象。一些旅行社在销售旅游产品时，只收取旅游者往返的交通费、景点门票费等费用，旅游产品价格等于或低于旅游产品成本，旅游者在旅游目的地的吃住行等费用以及旅行社的利润，都从导游对旅游者的购物及推荐的各种旅游自费活动中收取。其实质是经营者与导游等人员相互勾结，利用回扣等方式销售商品的不正当竞争行为。
三是虚假宣传行为。旅游商品中包含了旅游线路、日程、节目的设计编排,导游、接待服务等服务性的商品，对于这部分服务型商品，南于其无形性，旅游者很难知晓其准确价值。同时，旅游者对旅游目的地的交通、住宿等环境的信息不了解。旅游商品的无形性和交易信息的不对称，为旅游企业虚假宣传行为滋生提供了土壤。例如出游前，旅行社的参团报价比别的旅行社都低，食宿标准为三星以上，但是到达目的地后许多项目变成自费项目，食宿条件达不到星级标准。
3.其他侵犯消费者合法权益的行为。一是合同欺诈行为。旅游商品的无形性和消费信息的不对称也容易为旅游经营者实施合同欺诈行为提供机会。例如旅行社在签订旅游合同时，在《行程表》中约定了食宿、接待标准和旅游线路，但到了旅游目的地之后，却未经游客签字更改合同，擅自改变食宿、接待标准、旅游景点，如以低于合同约定的餐饮、住宿标准接待团队，约定的旅游景点变成了购物场所；一些旅行社合同中约定的是单独组团，结果出现了未按照规定的日期出团，旅行社临时取消组团，或是半途中遇到拼团，被迫改变行程等等，严重侵害了消费者权益。
二是胁迫消费、欺客宰客行为。受消费季节性的影响，容易导致旅游服务中出现胁迫消费、欺客宰客现象。在淡季，南于景点接待人次不高，门票收入不足以维持基本开支，饭店客房入住率不高，达不到收支平衡点，而到了旺季，由于一年当中很长时间处于淡季经营，很多酒店宾馆等待机会狠狠宰客，想平衡淡季的收入不足，于是出现了胁迫消费者消费、欺客宰客等侵犯消费者合法权益的行为。
二、工商部门开展旅游市场监管的基本路径
旅游市场的上述特点决定了工商部门对旅游市
场监管时应当遵循以下几条路径：
(一)严把准入关，确保主体资格合法
旅游市场主体种类繁多、复杂多变的特点，要求工商部门必须始终严格依法登记，确保主体资格的合法性。对从事旅游经营、服务活动的单位和个人，严格审批程序和前置审批条件，一律实行先证后照，即必须取得相应资格和许可证后方能办理营业执照。同时工商部门还必须建立全面、准确、动态的市场主体信息库，为实施精确监管奠定基础。
(二)加大对重点违法行为的打击力度，维护旅游消费者合法权益
旅游市场交易过程中容易出现的三类违法行为是旅游市场主体经营活动中监管的重点。
1.对无证无照经营行为要分类处置。对不涉及前置审批的无照经营、超范围经营问题，要加强日常巡查，及时责令经营业主改正，对拒不改正的及时作出处罚。对涉及前置审批的无照经营、超范围经营问题，如景区的食杂店、农家乐、小旅馆等前置门槛较高的无证无照经营，和旅行社挂靠承包、超范围经营等行为，要联合政府和前置审批部门共同监管，对符合条件的经营户及时办理前置审批和营业执照：对不符合条件的，责令停止经营；拒不停业的，依法予以取缔。
2.对不正当竞争行为要严厉依法打击。一是加强旅游商品监管。查处旅游市场商品销售中的制假售假、以假充真、以次充好、质次价高的行为；打击旅游消费中拉客宰客、胁迫消费等违法违规行为。探索旅游重点商品准入制度，对旅游食品和标价较高的土特产、工艺品、珠宝玉石等实行商品准入制度，指导经营户索证索票、建立销售台账，实现监管的可溯源性。
二是杜绝“零团费”和“负团费”行为。对于“零团费、负团费”，要联合税务、物价、公安等部门进行严厉处罚，并积极运用行政指导等柔性执法的方式，通过行政告诫各旅行社(导游)设置与旅游经营企业、餐饮企业、住宿企业、购物点拿佣金的最高比例，如不得高于20％。并做到佣金如实入账等方式，引导企业杜绝此类不正当竞争。
三是加大违法广告查处。重点打击非旅行社企业刊登旅行社业务广告，旅行社超范围经营广告，提供虚假的旅游服务信息，确保旅游广告的真实性、合法性。维护消费者的合法权益。严厉打击景区和商品市场以促销、打折、厂家直销、降价等名义进行虚假宣传的违法行为，规范户外广告发布行为，清除景区“牛皮癣”广告，维护景区面貌的整洁有序。
3.打击侵犯消费者权益的行为。一是构建旅游申诉举报快速处理工作机制。按照“有诉必接、接诉必查、查诉必果”的原则，积极推进消费维权进旅游区，在旅游管理部门设立消协分会，在旅游景区景点增设12315消费者申诉举报站(点)，依托12315申投诉举报网络平台，畅通消费者诉求渠道，建立快速反应的旅游消费维权机制。加大现场调处力度，快速处理旅游消费者的投诉，并发布有关旅游服务、旅游购物等方面的提示和警示。
二是依法查处旅游欺诈合同行为。推行合同示范文本，指导企业使用国家旅游局、国家丁商总局共同制定的旅游合同示范文本：加强合同检查，检查各类合同的履行情况，查看是否有在旅游合同约定之外提供其他有偿服务、不经旅游者同意擅自转团、甩团等违规经营行为，严厉查处违法违规合同，打击合同欺诈。
三是要积极探索异地维权机制。旅游消费的异地性和不可复制性加大了旅游消费者维权的难度，为此工商部门要积极建立跨区域消费者投诉处理联动机制，即消费者异地投诉，可由当地消协组织将消费者的投诉材料、相关证据一并移转到消费纠纷发生地进行调查处理，处理结果由投诉地转告给消费者。
除了以上几种典型的违法行为外，旅游市场交易行为中还存在商标侵权、经营不合格食品等其他商品交易市场中常见的违法行为，因此工商部门也应加强对其他违法行为的监管力度。此外，工商部门还要针对旅游市场季节性的特点，在违法行为较为集中的旅游市场旺季加强监管力度，严厉查处各类违法行为。
(三)加强市场主体的诚信监管
旅游主体缺乏行业自律性，容易导致不减信经营现象的发生。为此工商部门一方面需要加强对旅游市场监管相关法律依据的制定和完善，利用法律刚性手段，加大对违法行为的打击力度；另一方面，工商部门还需要培育旅游市场主体的信用意识，加强诚信监管。
一是开展信用监管。要对旅游经营者的登记注册情况、守法诚信情况、违法违规情况、奖励惩罚情况、授予称号情况等信息进行汇总，确定A、B、C、D四类监管级别，按照评价结果对旅游市场经营主体实施分级、分类监管。对有过不正当竞争、侵害消费者合法权益等信用不好的经营户，要列入重点监管对象，提高监管频率。对信用良好的单位，培育其申报“守合同重信用”企业，予以加分奖励、向社会公示等优惠政策，完善激励机制。
二是运用行政指导等柔性手段，引导市场主体严格自律。指导经营者树立诚信经营、守法经营理念，并建立承诺和服务内容、价格明示制度，如可以指导经营户将包括文明经营、礼貌待客、诚信守法等承诺和违反承诺应承担的责任、消费者申诉途径等制作成标牌，在营业场所张贴悬挂，构建严格自律的市场氛围。
(四)加强系统内和跨部门协作，建立全方位监管格局
旅游市场主体的综合性和复杂性，决定了旅游市场的监管涉及公安、文化、卫生等多个职能部门，必须加强与有关部门的协作配合，形成联合监管工作机制，才能不留监管空白。例如工商部门要配合有关部门加强对旅游景区、景点游乐设施的安全检查，督促经营单位做好防范和维护工作，消除安全隐患。同时，工商部门要加强系统内的沟通协作机制的建设，运用现代化信息科技手段，搭建起旅游市场监管信息共享平台，共同探索新形势下的旅游市场监管模式，总结和分享监管经验。唯有建立起多部门、全方位的监管格局，才能更好地推动旅游市场秩序的和谐与稳定，营造更加诚信、规范、和谐的旅游消费环境。
责任编辑：郑葆华
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