中共十八届四中全会《决定》指出,党和法治的关系是法治建设的核心问题。全会《决定》提出“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”总目标时,要坚持的第一个原则就是“坚持中国共产党的领导”。同时也强调“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。 中国迈入全面依法治国时代,执政党与法之间的关系是首先需要理清的问题。对此,本刊专访中央党校政法教研部主任张恒山。
党要带头守法
《南风窗》:从四中全会《决定》来看,党的领导被一再强调,建设法治中国,党与法的关系应该如何处理?
张恒山:中国的社会主义建设和未来的发展要坚持党的领导,一个民族需要核心力量,依法治国这个事业也需要党的领导。但是不能把党的领导等同于党凌驾于法治之上。党领导依法治国而党自身不在法律的治理之内,那就失去了依法治国的原意。党要守法,这是党的依法执政的含义。习近平在纪念现行宪法实施30周年大会上,就提到了党的依法执政的三大主要内容,党要领导立法,保证执法,带头守法。
1981年中央发布的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出了,党要在宪法、法律范围内进行活动;从十二大开始,党章中也增加了一条,党要在宪法、法律范围内活动;宪法也规定了党要在宪法、法律范围内活动,不得违反宪法。所以,党要遵守宪法、法律不存在任何理论争议,也不存在法律上的问题。中国法治建设最关键的一点,就是党组织要守法。中央决定有关改革的方案措施要有法律依据。这也是四中全会《决定》中所讲的,重大改革要于法有据,各级党委做决策要守法。所以,党的领导是依法治国事业得到推动的根本保证,而党自身守法,更是依法治国的根本保证。
完善宪法监督制度
《南风窗》:四中全会强调宪法作用,并且提出要建立“宪法日”和“宣誓制”,如何真正做到依宪执政,宪法监督实施机制应该如何落地?
张恒山:依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。这充分表达了宪法的重要地位。关键是宪法怎么付诸落实,就是要对违宪的行为追究责任,如果违宪了不承担任何责任,那么宪法就成为一纸空文,追究违宪责任才体现法律的特点。追究违宪责任首先有一个由什么机构来追究、怎么追究、追究什么责任一系列的问题,也就是违宪责任追究机制,这个机制必须尽快建立。
關键是宪法怎么付诸落实,就是要对违宪的行为追究责任,如果违宪了不承担任何责任,那么宪法就成为一纸空文,追究违宪责任才体现法律的特点。
纪念现行宪法实施30周年大会上,习近平初次提出,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责,四中全会《决定》明确提出了完善全国人大及其常委会宪法监督制度。我认为,如果要在全国人大设立宪法实施监督机构,首先面临的问题是全国人大代表人数太多、会期又短,本身很难履行宪法监督职责,因此,必须要有一个专门委员会。
在现代法治理论中,所有国家机构都有违宪的可能,包括立法机构。这个机制设置首先考虑监督行政机关、司法机关是否有违宪行为,今后也要考虑监督立法机关是否有违宪行为。当然,从现在的实际可行性而言,先建立起由人大和人大常委会负责的宪法监督机制,有比没有要好。
《南风窗》:在建立违宪责任追究机制中,如何维护党的权威?
张恒山:真正独立的宪法监督实施机构并不会约束党的权力,而是为了防止党的决策出错。党的领导之所以有权威,就是因为在决策中能真正代表人民的利益,体现人民的意愿和要求。党的决策不发生错误,始终符合人民的利益要求,才能保证党的权威,才能得到人民的拥护,威信才有根基。如果决策出错,尤其发生重大错误,违反宪法,就会给人民的利益带来重大损害。宪法监督实施机制对违宪行为踩刹车,有助于提高党的威信和党的执政能力。
1949年中华人民共和国成立后,党在《中国人民政治协商会议共同纲领》这个临时宪法的框架下执政,党做出重大决策要推行全国,都是由政协讨论通过,再交给政府执行。这个体制非常符合当时临时宪法的体制。