摘要：大学内部治理结构是指大学利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，具有法律框架下的自主办学、党委领导下的校长负责制、自由学术下的教授治学、民主程序下的科学管理等特征。目前的主要问题是行政权力的泛化和学术权力的弱化问题。在政府给予大学充分自主权的前提下，高校应该重视学术力量的回归，协调行政权力和学术权力的关系，重视系统内体制机制创新，以形成和谐的现代高校内部治理结构。
关键词：高校；内部治理结构；优化；对策
大学内部治理结构是指大学利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，确保大学不偏离其核心理念与基本目标。大学治理结构一般分为内外两层结构：外部治理结构是指大学与政府及市场的治理关系，内部治理结构解决的是内部权力的分配和行使问题。本文仅就大学内部治理结构作简要探讨。
一、我国公立大学内部治理结构的基本特征
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（公开征求意见稿）提出要“完善治理结构；公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制；健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权；完善大学校长选拔任用办法；充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用；加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”。因此，现代大学内部治理结构呈现出以下四个基本特征。
1.法律框架下的自主办学。《中华人民共和国高等教育法》规定了高等教育必须贯彻的国家教育方针，以及高等学校的办学宗旨、任务、自主办学条款等。大学应在《中华人民共和国教育法》以及其他相关法律框架下自主办学。大学章程是设立现代大学的必要条件之一，根据法律规定，结合学校实际，制定符合时代要求、体现办学特色的大学章程，是法律法规的基本要求，是大学管理的现实需要，也是建立现代大学制度的主要内容。
2.党委领导下的校长负责制。在大学内部的管理体制和组织制度方面，实行党委领导下的校长负责制，这是由国家制度和我国的政体决定的。作为上层建筑和文化阵地的高等院校必须重视和加强党的领导，而校长作为法人代表在党委的领导下行使学校发展建设的行政权力。党委领导下的校长负责制是大学管理体制和组织制度特征的规定性内容。
3.自由学术下的教授治学。“学术自由”是大学文化的根基，是大学教育创造新思想、新文化的先决条件。没有学术自由，就没有思想的开放和新知识、新文化的萌发和形成，就没有学术和科技的创新。因此，建立现代大学制度，就必须培育以学术自由精神为核心的内在制度。
4.民主程序下的科学管理。民主程序，即规范的、实质性的民主权力实施的过程。科学管理，是指高等学校内部机构设置合理，管理结构（包括隶属关系、权限划分、学科调整、院系设置、人事协调等方面）分工明确，决策系统、执行系统、监督系统、反馈系统健全；竞争机制、激励机制运用适度，组织机制、工作机制完善；内部自治系统运转灵活、高效、协调、优化。实现了科学管理，大学可以正常、有序、科学、高效运转，充分发挥教育资源优化组合的效应，充分调动和发挥广大师生员工的积极性、创造性，有利于大学管理效率的提高，有利于大学更好地适应社会主义市场经济体制和高等教育发展的需要。
二、我国公立大学内部治理结构存在的主要问题
大学治理结构的形成总是与特定的历史环境相关联，我国公立大学的治理结构是我国现行高等教育制度下的产物。从这个角度而言，当前我国公立大学治理结构模式有其存在的逻辑合理性，但是，逻辑合理的并不意味着内容正确，这种治理结构也存在着明显的弊端。从外部环境看，由于公立大学对政府的严重依赖，大学获取资源渠道的单一，特别是在关键性的财政和资产方面的最终决策权仍然属于政府，使大学的内部治理结构凸显出行政本位的现象；从大学内部的权力分配看，纵向层次上权力过于集中于学校层面，横向主体间权力过于集中于行政系统，学校和院系级的行政领导对于行政事务和学术事务都拥有控制权。
1.行政权力泛化。我国公立大学的权力结构属于行政权力主导模式。首先，高校行政组织作为政府在高校的准代理，行政权力因政府权力的支持得以强化，并有集权的、组织庞大的行政组织为支撑；其次，根据《高等教育法》，学术权力机构学术委员会被定位为咨询机构，不具备决策权，因此，学术权力因对资源的依赖而屈服于行政权力，致使高校自身管理亦日趋于行政化、官僚化，行政权力得以控制学术发展，而学术权力却被挤压、弱化。正是这种弱化使得学术对教学科研人员的激励作用下降，导致教学科研人员为了维护自身利益不得不投入更多的精力去经营“权术”，也引发了一部分人追求行政权力的欲望，随着教学科研人员从专业角度对学术事务关注度的下降，学术权力也就自动弱化了。为了弥补这部分的缺失，提高学校运行效率，行政权力又不得不在学术事务上进一步渗透，进而形成一种恶性循环。行政权力泛化的结果是官本位意识进一步强化，使不少人关心权术而不关心学术，关心“位子”而不关心“事业”。
2.学术权力弱化。大学学术权力的弱化是行政权力泛化的必然结果。主要表现为：其一，教师权力薄弱。当前教师代表参与大学管理的组织体制尚不健全，只是在某些咨询性委员会如校务委员会、学术委员会或各种各样的座谈会上，才能听到教师的声音。即使在学位评定、职称评审等学术事务委员会中，教师代表也只是在行政部门制定的原则下发挥有限的作用。在大学管理中，教师权力的影响力与完备的庞大的党政体制相比，只是处于从属地位。无论是个人还是集体，教师对大学的大部分学术事务以及大量的非学术事务少有发言权。其二，权力中心向上偏移。我国大学的权力结构属于行政权力模式，大学内部实行科层式管理方式，在校、院、系三者之间形成了严格的等级且权力主要集中于学校层面。这种模式削弱了学术权力的发挥，行政权力对学术事务的过多干预背离了大学学术导向的根本原则，使基层的自主权受到限制，因而抑制了大部分教职员工积极性、创造性的发挥。
由上可见，大学学术权力的生存空间被行政权力所侵犯，行政权力泛化的直接后果，一是主体本末倒置，行政人员成了支配学校的核心，难以实行大学科学民主管理；二是价值系统倒错，大学内的各种行为价值不是取决于学术价值，而是取决于它与行政权力的顺应程度；三是学术人员地位不高，治学治校的智慧和积极性无法调动；四是教育资源浪费，大量资源消耗于非“生产性”（教学科研）的行政和唯行政行为。
三、我国公立大学内部治理结构重构与优化的有关建议
大学内部治理结构优化核心问题是协调学术权力与行政权力的关系，但由于现行教育管理体制，大学内部治理结构的完善还需要政府与社会的参与，通过具有法律效力的大学章程的制定与实施，确保大学履行使命、健康发展。
1.落实办学自主权力，构建政府与大学的新型关系。英国学者埃里克·阿什比（EricAshby）认为：“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”，要改革大学治理结构，必须改革高等教育的整个制度体系。各级政府，尤其是中央政府必须承担起在完善高校治理结构中的责任与使命，因为政府是公立大学的举办者和管理者，掌控着基本的办学经费与办学资源，政府的管理模式直接影响着高校的体制与管理。要实现高校系统的价值，完善高校治理结构，前提是完善政府与大学的关系，落实大学办学自主权，这是高校独立性与对政府依附性之间的矛盾统一关系，是价值性与功利性之间的冲突选择关系，涉及到高校的本质属性、功能、方向及其运作等问题，即学术自由、学术自治与政府控制、管理的平衡，它由高校人才培养、发展科学、为社会服务的职能和宗旨所决定，是高校求得自身生存与发展的需要，更是社会发展长远利益的需要。当然这种“完善”并不是简单的放权，而是形成高校与政府之间新的契约型关系，其次才是高校内部治理结构的改革与完善问题，如果前者无法实现，那么后者就难以推进。
2.重视学术力量回归，协调学术权力和行政权力的关系。学术权力与行政权力是大学发展不可获取的两种权力，它们的整合与配置问题是大学内部治理结构改革的核心问题。一般认为，学术权力与行政权力耦合的三种模式：二元权力分离，适度渗透模式；二元权力渗透，学术权力主导模式；二元权力渗透，行政权力主导模式。高等学校内部管理体制改革的取向是，区分不同学校类型、考虑不同学校的现状或起点，选择适合各自管理特点的二元权力耦合模式，实现学术权力与行政权力的有机结合。目前先以加强学术权力为基础，从二元权力渗透、行政权力主导向学术权力主导转变；而后，从二元权力渗透向二元权力分离过渡；最终实现二元权力分离、学术权力主导的权力格局。要实现上述转变，就要充分保证大学的学术价值追求，克服行政权力对学术权力的干预和大学学术权力的行政化倾向；要保障学术自由，强调管理的学术导向，根据教学、研究等学术活动的基本特征来进行有效的计划、组织、协调与控制；充分认识学术委员会、教授委员会等学术组织制度对加强学术权力的重要作用，切实重视起建立、健全及实行其职能，以确保学术权力的发挥和学术权力的提高。
3.重视高校内部管理，形成和谐的组织运行体制与机制。高校行政权力和学术权力的适当分离，将形成行政管理和学术管理互相依存、互相补充、互相促进的良好局面，使高校行政管理以及学术管理的组织结构处于动态平衡中。而内部系统应该主动适应学术组织变迁的形势，根据学校不断发展的要求，进行管理体制与运行机制的创新，从而拥有服务于学术研究的灵活柔化的行政管理系统，也具备发挥独立性作用、切实提高高校水平和地位的学术评价体系。
大学的内部治理结构至少包括两个方面，一是领导机制，即决策机制；二是管理权限，即管理幅度。实现管理的优化与完善，取决于各级管理层的和谐共处、协同作战。一方面是保证正确的办学方向，发挥集体智慧，提高决策的准确性、科学性、系统性；一方面要抓好学校的教学、科研和管理等工作，界定行政管理权力范围，给学术权力以空间，调动教师从事教学研究、学术研究的积极性和主动性。在高校行政系统适当分权的基础上，给予横向职能部门和纵向二级单位充分的办学与管理自主权，实现组织运行的畅通、体制机制的创新，最终形成内部治理结构的科学与和谐。
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作者简介：于毓蓝（1973-），女，苏州大学副研究员，研究方向：高等教育管理；吴鹏（1982-），男，苏州大学研究实习员，研究方向：教育管理学。
基金项目：本文系2008年江苏省高校哲学社会科学研究项目“管理的正义：高校和谐行政的哲学基础”的（03SJB6300035）研究成果
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