随着城市化、工业化、市场化和国际化进程的加快,宁波已成为农民工就业、生活的首选城市之一。截至今年3月15日,宁波市登记在册外来人口已达391.74万人,同比增长10.0%,其中新增外来人口超过76万,外来人口与户籍人口的比例上升至68.9∶100,较2006年提高了10.6个百分点。宁波市委、市政府认真贯彻落实党的十七大精神,坚持实践科学发展观,提出了以“服务为主,兼顾管理”的工作思路和理念,突出了体制机制创新、政策制度完善与新老居民融合,初步形成了具有宁波特色的以农民为主体的外来务工人员服务管理模式。
一、宁波市推进农民工市民化的主要做法
(一)强化领导体制和工作机制,形成系统合力
把加强农民工服务管理落实体现在“三纳入”、“五同步”、“四协同”中,即纳入本地经济社会发展总体规划,纳入对各地各部门年度目标管理考核范畴,服务管理经费纳入各级财政预算;与经济、政治、文化、社会建设同步研究、同步规划、同步实施、同步检查、同步评价;进一步完善政府、企业、公民、社会组织“四位一体”的社会协同机制。一是创新组织领导体制。区县以上政府均成立了农民工服务管理工作领导小组,由政府一把手任组长,并设立综合协调常设机构——农民工服务管理工作领导小组办公室。同时,坚持重心下移、整合资源、强化综合功能,在乡镇(街道)、村(社区)设置农民工服务管理办和站(室),形成四级服务管理网络和平台。二是建立完善的工作机制。将农民工服务管理纳入党委、政府年终目标管理考核范围;定期召开市领导小组联席会议和办公室主任会议;建立了完善的专项督查和评估机制;注重对基层机构的指导。三是强化社会协同推进。大力推进和谐企业创建,研究建立和谐企业科学评价体系。积极发挥村(社区)基础作用,近千所社区学院、市民学校、成人学校的教育向农民工拓展,村落文化体育设施逐步向农民工免费开放,创新推行“村企结对”服务管理模式。不断创新服务方式,建立建筑业民工总校和建设项目民工学校,创办流动书屋和服务热线,开发“新宁波人公共服务信息平台”项目;研究实施农民工“阶梯式”水费、电费优惠政策;推出农民工特种重病医疗互助保障和女职工安康互助保障项目,鼓励企业设立职工互助帮困基金。
(二)建立面向农民工的综合公共服务包
把强化公共服务作为促进农民工市民化的重要抓手和突破口,在市委《关于加强外来务工服务与管理工作的意见》(甬党〔2007〕15号)的指导下,研究出台了农民工社会保险、就业培训、劳动合同、工资支付、义务教育、计划生育、公共卫生、职业健康安全、治安管理、社区服务、工会维权、户籍迁入、法律援助、流动党员服务管理、出租房屋服务管理等15项配套政策,构成了涉及经济、政治、文化和社会建设的综合服务包。在就业扶持和技能培训方面,为新增外来劳动力提供全程免费的职业推介和引导性培训服务,建立省内外劳务合作基地,与职业技术学校确立技工输入协作关系,整合确定职业技能定点培训机构;在随迁子女教育方面,农民工子女就学率达到100%,其中公办中小学接纳比例达到70%,通过下拨民工子弟学校补助经费等方式,全部免除了农民工子女学杂费、课本费和作业本费等;在公共卫生和计划生育服务方面,通过完善社区卫生服务网络,落实公共卫生专项补助经费,外来育龄妇女可以享受“五同五联五免费”的市民化待遇,计划生育服务管理率达到90%,农民工子女免疫率达到98.5%;在社会保障制度方面,率先推出了全覆盖、低费率、可选择、能衔接的“五险合一”社保政策,由用人单位按月缴纳、个人不缴费,在全市6个统筹区内实现无障碍转移,并于城镇社保实现互通衔接,允许劳资双方在协商一致的情况选择参加城镇社保或“五险合一”社保;在住房保障方面,将住房困难的优秀农民工纳入政策性住房保障体系,鼓励农民工中的高级技师、技师、工程师、高层管理人员和县级以上劳动模范在务工地购买限价房并允许落户,大力引导企业为优秀农民工建立住房公积金制度和租房住房补贴制度。
(三)改革户籍管理制度,探索推行积分落户
2009年,制定出台了《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》,进行了试点,今年将在全市推开。积分落户办法适用于已在宁波市行政区域内就业生活的农民工申请登记为本市常住户口(非农业户口)的。《办法》还规定了申请的基本条件和积分申办条件。其中,基本条件有6条,必须同时符合,包括:持证年限、工作年限、社会保险、居住条件、年龄身体、信用记录。积分申办条件有7条,符合基本条件的农民工,按照综合素质和实际贡献情况建立积分评估制度,总分值为150分,包括技术创新指标、职业资格指标、担任职务指标、素质提升指标、荣誉称号指标、社会公益指标、企业认可指标。在保持上述七项积分评价指标、一级指标、权重分值和总分值全市统一的前提下,各县(市)、区根据需要可适当增加二级指标项目内容并合理调整二级指标分值。《办法》还对农民工积分落户实行梯度政策。其中,老三区(海曙区、江东区、江北区)农民工累计积分不低于100分、其他县(市)区城区农民工累计积分不低于90分、卫星城市试点镇和中心镇农民工累计积分不低于80分。农民工积分落户一年集中办理一次,符合条件的农民工落户申请受理时间为每年5月份。《办法》有效激发了农民工参与宁波市经济社会建设的积极性和创造性,形成了逐步纳入、逐步融入、逐步变成本地人的一条有序推进的新路,产生了积极的社会效益和示范效应,受到了社会各界的普遍欢迎。目前,已有3人通过积分方式落户宁波。
(四)以社会融合组织为载体,大力推进新老市民融合
农民工市民化不只限于身份的改变,更多地反映在观念和生活方式上与所在城市的融合。宁波市按照“党的领导、依法管理、共建共享、促进融合”的原则,依托村、社区等基层组织,建立“村级和谐促进会”等社会融合组织,吸收新老市民共同参与,引导农民工全面融入宁波的市民生活。目前已初步形成基层和谐促进会、和谐促进小组、和谐促进员的三级网络,全市村(社区)融合组织建成率分别为51.7%、95.9%,其中外来人员100人以上的村(社区)建成率达100%,另有637家企业、86个商务楼宇建立了融合组织,和谐促进员16.89万人,其中农民工6.95万人(担任理事以上职务的有7011名)。社会融合组织的规范化建设也在不断加强,北仑区、余姚市出台融合组织规范化建设意见,慈溪市、北仑区、鄞州区结合综管员队伍建设,探索建立融合组织副会长或副秘书长专职驻会制度。社会融合组织的服务功能也在不断拓展,在搭建平台、调处纠纷、提供服务等方面发挥了积极作用。
二、当前宁波市在推进农民工市民化中存在的主要问题
宁波市农民工总量大、人口占比高,从事的大多是层次相对较低的劳动密集型的加工工业和第三产业,在推进市民化的过程中也暴露出一些突出矛盾。
(一)基本公共服务保障水平还有待进一步提高
目前,综合服务包虽然涵盖了农民工所需基本公共服务的主要方面,但服务标准和水平还很有限,各项服务的标准与户籍人口相比还是有一定差距。以义务教育为例,虽然基本上能够保证农民工子女就近就学,但都还不能做到全部由公立学校接收。再比如农民工综合险,其社会保险成本(与社会保险收益正相关)尚不到本市职工社会保险成本的三分之一。
(二)农民工社会保障关系的跨区域转接仍存在障碍
农民工市民化及其融合需要与当地公共服务的有效对接。当前农民工客观上流动性较强,但现有的社会保险套餐与移出地的社会保险之间缺乏必要的转移接续,这就影响了农民工参加社会保险的积极性,从而影响其享受的公共服务水平。
(三)城市承载压力不断增加
由于提供了相对较好的基本公共服务,农民工的数量不断增加,宁波市面临的承载压力也日趋增大,这种压力不仅体现在地方政府财政支撑能力上,还体现在土地、资源、环境、公共服务体系等方面。如不少农民工不仅自家的随迁子女在宁波就读,还会把亲戚家的子女也带来宁波就读,加剧了本市基础教育资源的短缺程度。
(四)农民工服务管理难度仍然较大
宁波市农民工占城乡人口比重较大,在加工工业发达的平原地区,农民工甚至超过户籍人口数。农民工已从当初的候鸟式、个体化发展成为定居式、家庭化。新生代农民工及农民工子女的思维观念和行为模式,受家庭固有的地域特性和宁波城市特性的双重影响,呈现出很强的不确定性。此外,宁波市的农民工多来自江西、安徽、四川等周边地区,务工和生活有很明显的按籍贯群居特点。这些都增加了今后农民工的服务管理以及新老市民融合工作的难度。
(五)农民工的整体素质与市民化要求还有差距,需要进一步提升
农民工已成为宁波人力资源的重要组成部分,提升农民工整体素质与宁波经济社会的转型升级以及城市化推进已是一对有机的互动关系。当前粗放式发展模式难以为继,迫切需要通过包括农民工在内的宁波人力资源素质的整体提升,推动转型升级。
三、下一步宁波市推进农民工市民化的工作考虑
(一)加快提升农民工素质
巩固完善覆盖城乡的公共就业服务网络体系,继续免费提供各类政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍服务。以培养熟练工人为目标,继续实施“双证书”人才、中高级技工培训计划。鼓励农民工积极参加技术技能培训,着力培养和稳定技能人才和熟练员工队伍。深入开展百万新宁波人基本素质提升工程。
(二)进一步加强社会融合组织建设
研究制定融合组织社会化、科学化建设标准,建立完善融合组织评价考核办法。大力培育一支融合组织高素质社会化工作人才队伍。深化基层和谐促进工程,进一步促进融合组织在调处矛盾纠纷、提供服务、推动融合共进、促进社会稳定等方面真正发挥作用。
(三)进一步发挥农民工参与建设热情
综合考虑城市承载能力和财政保障能力,鼓励优秀农民工落户,进一步激发农民工创业创新活力。深入开展志愿者行动计划,以村(社区)、规模企业为重点,以和谐促进会等融合组织为依托,建立农民工志愿者服务组织。创新租住房激励措施,引导企业与村挂钩为农民工建立统一租房制度及按技能贡献分档提供租房补贴激励制度。鼓励有条件的企业为优秀农民工建立住房公积金制度,继续将住房困难的优秀农民工纳入我市住房保障体系。继续开展优秀评选表彰活动。
(四)强化农民工权益保障
完善制度,积极打造 “无欠薪城市”。落实社会保险和职业安全健康权益,基本实现各类企业与劳动者普遍依法签订劳动合同,稳步提高农民工社会保险参保率,坚决杜绝重特大劳动安全生产事故。改善农民工子女教育服务,积极探索农民工子女初中后继续教育途径,进一步引导激励农民工子女在我市接受中等职业教育。加强计划生育和公共卫生服务,开展文化服务。
(五)营造安定有序的社会环境
按照省、市有关部署实施居住证制度。加强出租房屋服务管理体系建设。强化矛盾化解和治安管控,加强农民工集中居住场所的综合监管和突出问题整治,加快推进农民工服务管理综合信息平台建设。
(六)做好农民工服务管理“十二五”发展规划
着力加强对新老市民融合机制、农民工教育培训、新生代健康发展、社会协同机制、经济社会转型升级与外来人口素质优化相适应等重点课题研究。
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