摘 要：近年来，我国社会经济快速发展，流动人口的数量也在不断的增加。如何科学、合理的解决流动人口的计生工作成为计划生育工作者的难题。本文中主要介绍了进行管理服务模式的创新，不断提升计生工作的水平。
关键词：管理 模式 计生
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2014）03-0337-03
随着改革开放的深入和经济社会的发展，流动人口持续增长，特别是我国制造业的兴起，大量的农村人口涌入城市，流动人口中生育能力旺盛生育愿望强烈的青壮年占了绝大多数，流动人口的的居住地、单位经常变动，流动地与户籍地信息不通、计划生育政策不一致、计划生育工作水平不统一等因素都给流动人口计划生育管理与服务工作带来了重重困难。
盐亭县是人口流出大县，面临新的人口计划生育形势，人口与计划生育局一班人，在县委、政府的高度重视下，积极思考流动人口计划生育工作的特点与难点，对症下药，通过加强队伍建设，实行部门联动，建立计划生育协会实现群众自治、提高服务水平等工作机制的创新，探索出了一套新的管理服务模式，破解了流动人口计划生育管理的难题，取得了良好的工作业绩：连续六年实现人口负增长，保持总人口基本不变且略有减少的趋势，稳定了低生育水平，2006年来连续5年被评为省、市计划生育工作先进单位、计划生育部门联动先进集体、计划生育服务先进县、农村计划生育先进单位等。
一、盐亭县流动人口计划生育工作的现状
1.流动人口计划生育总体情况
盐亭县位于四川省西北部，处于涪江和嘉陵江的分水岭上，境内以山地和丘陵为主，人均耕地不足一亩，十年九旱，生产生活条件差，是四川省59个扩权强县试点县中唯一第一产业比重超过40%的县，工业经济薄弱，人均GDP9161 元，不足四川省人均的一半，属西部欠发达县，导致了大量农村人口外流务工。
我县是实行一孩政策的地区。全县2010年未总人口599908人，其中流动人口132791人，占总人口的23%。流出人口132591人，流出已婚育龄妇女62951人，办理流动人口婚育证110845人，签订流动人口管理服务协议书59171人，办证率达84%，流入人口200人，跨省流入我县已婚育龄妇女52人，查验《流动人口婚育证明》35人，验证率为68%，为流出育龄妇女建档37770人，建档率为60%，为流入育龄妇女建档32人，建档率为62%。
80%以上的流动人口保持夫妻一同外出，有的甚至是举家外出，多年不回原籍；流出地主要在沿海经济发达地区，如：广东、浙江、江苏、福建、上海等省市和西北资源丰富的省份，如：新疆；由于流出人群中大多数没有特殊的技能，所以经常变换流动地，变换工作单位，流动到外地后比较分散，相互联系不密切，以干体力活务工为主。
2010年近年来流动人口违法违规生育186例，占总数的60%，而且，由于他们长期在外流动，有的是整家外出，多年不回，加大了违法违规生育管理的难度和经费，社会抚养费征收也比较困难，目前已成为计划生育工作的重点和难点。
2.流动人口计划生育管理的难点
一是信息不畅通，流动人员外出务工，流动性很大，对于户籍所在地的计划生育工作部门，不能及时掌握十多万在外流动人口的准确信息，他们身在何处？健康情况如何？生育情况如何？信息得不到及时了解，也就无法有效地管理和服务。
二是与居住地的合作困难，同相隔千万里之外的居住地在生育政策、计划生育工作实际情况、人员素质等方面都存在着一定的差异，合作有很多具体的困难，
三是部门配合缺乏有力的约束机制，计划生育条例规定了许多单位和部门都有协助计划生育工作的职责，但缺乏操作性和强制力的约束，使部门配合因人而异，有的需要取决于主要领导的责任心和态度。
四是流动人口的流动性让有限的计划生育经费、人员变得力不从心。
3.流动人口计划生育管理难的原因
3.1现行计划生育政策欠科学。
与现实情况不相符，与老百姓的生育愿差距太大。《四川省计划生育条例》于2002年更新后执行至今，近十年的时间，让它的许多地方已与现实不相符，比如，对于生育二个孩子的条件设置，在现代农村养老还普遍依靠家庭和子女的情况下，对于经济不发达的丘陵山区地方，独生子一对夫妇是对于将来四个老人的奉养是不堪重负的；再婚夫妻，双方都有了一个自己的孩子，但是出于对夫妻有感情的稳固目的，也有再生一个孩子的愿望，，再婚关系才会相对稳定。出于稳定家庭和社会的目的，考虑到以人为本，我们也认为这样的愿望是可以理解的。
现行的计划生育奖励政策过时，金额太低，没有形成有效的利益激导向
比如，每月夫妻总计5-10元的独生子女奖励，从八十年代到至今，现在连一斤肉也不能买到；一月60元的独生子女父母奖扶金，在刚开始兑现时，独生子女父母觉得非常兴奋，纷纷认为生育孩子不如依靠政府，政府解决了他们的后顾之忧，极大地动摇了一些想违规生育夫妇，但随着物价上涨，而奖扶金额却保持了不变，到目前已经成为了杯水车薪。特扶金每月80-100元的补助金显得太少。还比如，以前实行的对农村独生子女多划宅基地、多分责任田的做法，在农村人员大量外流的今天也失去了实际意义。这些政策的过时，不能形成利益驱动，实行计划生育的激励机制没有发挥应有的作用。
現行《流动人口计划生育管理条例》的不完善，流动人口计划生育管理责任不明确。
比如，条例规定，流动人口计划生育由居住地和户籍地共同管理，但是在实际考核中，却以户籍地为主，外流人口而且流动地在不断的变化，户籍地管理起来就会显得鞭长莫及。流入地的生育政策有的和我们省的政策不一样，管理和水平和责任心也不整齐，特别是民族地区，对计划生育根本没有重视，有的地方在我们请求协助时，有的根本不予理采，有的只是想法把流入的人暂赶到其他地方就算完成了任务。有的地方为了保证企业用工，就对计划生育证明登记不作要求，致使很多流出人口的信息不能及时沟通。再比如，实施计划生育管理和执法的软弱，对于违法违规生育的处罚，没有明确的操作性强的实施办法，到了违法生育的家庭，他们会采取躲藏、拖延等办法对抗，没有强制性的执法手段，比如进屋搜查、实施强制手段等，也会让计划生育干部们不好办，老百姓也看清了这点，说风凉话“以前是没法有法，现在是有法没法”，社会抚养费的征收，对于国家工作人员，企业、事业单位的员工还可以强制执行，对长年在外的农民工，如何强制执行，在法院执行难没有解决的今天也是一个难题。种种执法管理手段的软弱不力，流动人口计划生育管理工作的困难。
3.2就是全国信息互通没有完全形成，由于各地的条件和人员素质的差异，造成了全国信息互通没有完全形成，比如，就我县来说，在全市范围内我们的信息登记管理工作算是最好的，但仍然有疏漏，我们要求外出人员必须办理《流动人口生育证明》，以便信息掌握，但目前有的沿海企业存在用工荒，对证明查验不积极，因此流出人员信息不难及时掌握，还有的地方因重视不够，计算机配置、网络的通畅都不能保证，还有人员的因病、困事缺席也会影响到信息的及时采集和反馈。
3.3部门协作缺乏有力的约束机制，虽然人口与计划生育条例上规定了，相关单位有协助计划生育部门做好计划生育工作，但没有明确的协助方式，也没有明确的责任划分，更没有相关的奖惩措施，所以相关部门的配合有时就成为了一句空话。比如，我们县从2008年以来开始试探部门合作，先是与公安机关配合，都是计划生育部门主动要求，并由县委主要领导出面召开协调会，两单位协商，并且协定给予公安部门一定的工作经费支持，计划生育管理部门没有职权要求公安部门，更加不能对其实行考核和奖惩。与其他卫生、工商等部门的合作也一样。
3.4计划生育工作经费严重不足，也是阻碍流动人口计划生育管理的一个重要原因，由于流动人口的流动性，增加了工作的难度和经费，比如，办理《流动人口生育证明》、建立信息网络、建立计划生育协会、对流动在外的违法生育群众进行管理、处罚，以盐亭县为例，全县为办理《流动人口计划生育证明》一年的费用就的5万元，建立计策协会的资助一个也在5000元左右，还有宣传费用的增加，服务费用的增加等，计划生育经费存在不足，增加了工作的难度，也影响了工作的效果。
3.5计划生育专业人才的缺乏，不能实现对育龄群众的优质服务。计划生育工作既有管理又有服务，特别是基层，缺乏计划生育工作专业技术人才，在我县37个乡镇中有12个乡镇的计生工作是事业人员在承担，不具备执法主体资格。村级计生队伍建设弱化。全县474个村中有85%以上的村计生干部属于兼职，有近10%的村计生干部不落实。村计生干部的报酬普遍偏低，部分村计生干部的报酬不落实，导致源头数据不准确，基本情况不清楚，基层基础不牢靠。基层服务站由于工资待遇的差别，绩效工资迟迟没有到位，专业技术人才也很缺乏，以我县为例，我县全县86名服务人员中非技术人员占到52%，安家、金鸡等七个乡镇计生服务站没有一名专业技术人员，不能保证优质的服务。
二、盐亭县破解流动人口计划育生工作难的做法与经验
1.主要做法
1.1加强队伍建设，增强流动人口管理力度
2008年盐亭县计划生育管理局在编制不变，人员不变，中层机构数目不变的前提下，将原来的人事股合到办公室，在全市区县中率先设立了流动人口管理办公室，成为专门管理流动人口计划生育工作的中层机构，配备了责任心强，能力出众的工作人员数名，专门负责全县的流动人口计划生育信息登记和管理工作。并在乡镇设立了专门的人员，做到各镇乡有专人从事流动人口服务管理工作；出台了相关文件规范流动人口服务管理工作，编制了流动人口登记管理的的软件资料，09年还对全县流动人口管理服务工作进行了多次集中培训，提高了我县流动人口服务管理的业务水平。
1.2加强信息管理，融入全国“一盘棋”布局
2006年我县在经费和人力都紧缺的情况下，以加强流动人口信息交换平台的建设为契机，开通了全县36个乡镇和工业园区的互联网，现已全面实现在线录入。实施了全国一盘棋的信息工程建设，从县到乡，建立了信息网络，安排了专人负责，并对人员的计算机操作和业务流程进行了培训、考核，形成制度，制定了实施细则，规定了严格的考核和奖惩制度。建立了流动人口信息库，坚持每天收集、每周汇总反馈，及时了解了外流人员的计划生育情况，还开通了网上办公，在网上同流动人口居住地进行业务上的协助办理。同时也对流入我县的外来人员情况进行及时的汇总和反馈，为流动人口管理奠定了基础。
1.3同流动人口集中区建立协作联动，形成居住地与户籍地齐抓共管
几年来，我们通过流动人口计划生育信息平台的信息汇总和分析，选定了十多个省外重视计划生育工作，对流动人口计划生育工作管理服务到位，我们县流动人口又相对集中的县、市，和他们建立了计划生育工作协作关系，通过和他们的交流，会谈，现已与15个县市签订了《流动人口计划生育双向协作管理和服务协议书》，建立流动人口计划生育信息共享制度，2010年共计为流入地协办《流动人口婚育证明》49件，协助处理流动人口违法违规生育7例。双向协作县为我们办理了《流动人口婚充证明》5万多件，处理违法生育100多例，并为双方的流动人口实现了优质服务的无缝衔接，节省了人力、财力成本，实现了有效管理。
1.4建立计划生育协会，提升群众自治水平
在流动人口计划生育成为难点和重点后，盐亭县计划生育局创新了在流动人口集中地设立“计划生育协会”的方法，在流动人口集中区成立以群众威望高、热心计划生育和群众服务工作为牵头人的群众性组织“计划生育协会”。定期召集所在地流动人口，进行集中健康检查、联欢会、茶话会，同乡联谊等活动，同时把计划生育工作纳入其中，在亲情、友情、同乡情中开展计划生育宣传和管理，做到了让严格的执法工作人性化，同时也收到了很好的效果。近年来我们在上海、广东、福建、新疆等省区分另建立了十二个这样的协会，在盐亭县内金河建材集团、建丰木业集团、县个私协会等建立了流入人口的计划生育协会。他們的工作是群众自治性、自觉性的，收到了良好的效果。
1.5建立部门联动机制，形成强劲合力
让各部门为履行国策切实负责，为了实现各部门齐心协力共同努力的局面，盐亭县开展工作创新，实施部门联动机制。首先是与公安部门进行联动协作，2009年，计划生育管理部门主动与公安机关协商，召开部门协调会议，时任盐亭县县委书记的丁湘同志、县长賴俊同志以及分管副县长，县公安局长等亲自参加了协调会议，会议制定了两部门的合作机制，成立了协调工作小组，会后还专门对全县计生办主任和公安派出所户籍民警进行了协作联动工作的业务培训。首先在县城所在地的云溪镇凤池街社区推行了以建立计生公安协同机制为契机，推行流动人口社区服务，实行居民自治管理为重点的试点，将流动人口纳入当地人口，同服务、同管理、同检查、同考核，全面推行五项联动制度。建立了社区以计生干部、居民小组长等加入的监控网络，定期对包括流动人口在内的实有人口实行清理，及时对流动人口查证验证并与计划生育部门资源共享，新生儿上户时坚持完善相关手续，协助征收社会抚养费。对流动人口实行动态管理。通过计生公安协作联动，进一步完善了人口和计生综合治理机制，有效遏制了全县违法违规生育尤其是流动人口违法违规生育的势头。
其次，是与工商部门联动，针对流入我县的人员主要是从事工商业的特点，2010年开展与工商部门的联动，成立以流动人口计划生育办公室李运涛为组长，工商个私协会会长等相关人员组成的领导小组，明确的工作制度、工作目标和奖惩办法，工商行政管理登记时进行计划生育情况登记，进行计划生育宣传，签订计划生育保证书，，及时与计划生育部门进行信息沟通，把自觉登记生育情况证明、自觉履行计划生育义务作为工商户信誉评级的一个重要内容，并在办理相关证照时给予一定的优惠。要求工商户之间相互监督实行计划生育义务。
再次是2011年开始的同卫生部门的联动，同县内有B操设备的卫生院实现信息资源共享，要求他们在为孕妇、产妇检查时增填计划生育情况，并每周交换整理一次信息，及时了解县内育龄妇女的孕检、生产等信息，通过分析查对违法违规生育的情况，从1-10月的信息收集情况看，收到600多条信息，发现违法违规怀孕10，及时处理8 例。对非法利用B操进行胎儿性别鉴定进行集中整治，制定了嚴格的制度规范，确保人口性别比正常平衡。并委托技术力量好的县医院、中医院、女幼保健站为孕、产妇，主动实施计划生育的群众服务。
1.6加大服务力度，实现人性化管理
在认真探索管理创新的同时，盐亭县计生部门还积极从加大对群众的服务，提高服务质量入手，让计划生育管理更加人性化。首先是免费为流动群众办理《计划生育证明》，同时精心制作了一批《流动人口计划生育服务手册》、致全县流动人口的一封信、盐亭县人口和计划生育局计划生育便民维权公开承诺、流动人口服务卡，一同赠送给前来办证的群众，指明他们在居住地可以免费享受哪些计划生育服务，有哪些权利，其次是在“三八节”组织“关爱女性”活动，免费为妇女同志健康检查；与妇联联合免费进行育龄妇女妇科病检查， 2010年历时五个月，免费进行宫颈癌筛查，参与妇女达 12000人，补贴费用10多万 元。其三是加大对独生子女家庭的回访和困难独生子女家庭的帮扶；帮助困给家庭增收致富，从资金、技术、信息等方面做到实处，收到实效，让独生子女家庭倍感温暖，让他们成为了义务的计划生育宣传员，特别是在对独生子女发生意外的家庭，计生部门更是加倍关注，倾尽全力帮助，让他们体会到党和国家的温暖，在盐亭县两岔河乡，有一对夫妇，在他们的独生子女去世后，计生部门采取多种办法帮助他们再育，前后到了市、省的多家权威医院找专家会诊，前后花费了近4万多元，最终让他们实现再育，在我们的调研中，这对夫妻非常感动，他们都把计生干部当成了亲人，影响了一批人对计划生育工作人员的看法。
2.主要经验
2.1领导重视是前提
计划生育工作离不开领导的重视，盐亭县流动人口计生管理工作取得了一些成绩，首先利益于领导的重视，把人口与计生工作列入了国民经济发展的一部分，统筹发展，在经费保障上给予了一定的倾向，在财政困给经费紧张的前提下保证了计划生育奖扶匹配资金及时足额到位，落实了计划生育部门的工作资金，确保计划生育工作顺利开展。；在对乡镇、社区的考核中实行计划生育“一票否决”制、“黄牌警告”制度，严格奖惩。让广大乡镇和计划生育干部不能松懈；在部门协助联动工作中，主要领导亲自参加协调工作会议，引起了协助部门的高度重视，让部门联动工作落到了实处，收到了实效。
2.2依靠群众是根本
计划生育工作关系到千家万户，工作面宽量大，必须依靠群众才能收到实效，盐亭的计划生育工作收到了好的效果，主要是得到了群众的支持，一方面是群众生育观念的转变，是计划生育工作取得成效的根本，由于多年的宣传和计划生育部门的热情服务，盐亭县广大人民群众的生育观念已经有了很大的转变，多子多福，传宗接代、重男轻女等观念越来越失去了市场。在我们的走访中，90%的城市居民不愿意生二胎，90%的农村居民不愿意生三胎，60%的农村独生女群众没有生二胎的意愿。
其次是群众对违法违规生育的有效举报，盐亭县在乡村、在社区，在企业很好地实现了群众对违法违规生育的监督，他们的监督和举报成了最好的信息来源，流动人口长年在外流动，只有本地群众相互了解，计划生育干部从他们入手，通过到社区、村社、学校等了解情况，掌握信息，实现了对流动人口计划生育的有效管理。
2.3信息沟通是基础
盐亭县针对流动人口的特点，特别注重了信息的沟通，特别是与流入地相关部门的信息沟通，是及时发现处理违法违规生育，有效控制人口增长的基础，通过几年来的实践证明，重视信息沟通，能及时与我县联系的流入地，违法违规生育就得到了有效控制，反之则不然。
2.4部门配合是关键
部门之间的协助合作，是流动人口流入地有效控制违法违规生育的有效办法，盐亭县与公安、工商、卫生的部门联动都收到了很好的效果，既加大了计划生育政策的宣传力度，又及时掌握了流动人口的相关信息和违法违规生育的情况，为流动人口计划生育管理做好了关键的一步。
2.5热心服务是保障
热心为群众服务，是让基本国策深入人心，从根本上改变生育观念，实现控制人口增长增强人口素质的保障，盐亭县计划生育局为群众热情服务、真心服务在群众中留下了深刻的映象，也是流动人口计划生育工作顺利进行的保障。
三、进一步做好计划生育工作的几点思考与建议
1. 建立健全农村基本养老制度，确保农民无后顾之忧
目前农村的养老还处于家庭养老、子女养老的阶段，对于广大农民失去劳动能力后如何养老成了他们的心病，也是促成违法违规生育的原动力，只有建立健全了农村基本养老制度，让农村养老从家庭走向社会，才会从根本上解决违法违规生育的问题。可以探索对独生子女父母的上了50岁，由本人自己出一部分，国家补贴一部分，比照城市下岗职工的额度实行养老保险的制度，这样会比国家的奖扶金更加能保障他们的后半生，也能更好地形成利益驱动机制。
2.加大宣传力度，让计划生育国策深入人心
目前，人们对计划生育政策有了一定的认识，生育观念有所改变，但认识还不深刻，只是从自己的角度、从自己家庭的角度看生育孩子，没有认识到多生育孩子将给社会带来多大的负担，给资源环境带来多大的压力，对于违法违规生育的认识仅限于违法，没有从道德层面形成谴责，没有形成舆论的氛围，加大宣传力度，加强人们对实行计划生育的义务认识，形成对违法违规生育的舆论谴责，对自觉实行计划生育的行为的认可和肯定。应该从村社、社区到乡镇到县级部门，形成宣传网络，形成利用现有的文化大院、计划生育义务宣传队等基层载体进行宣傳；在部门联动中增加宣传任务；在办理实际案件中以案说法；利用节假日流动人口返乡的大好时机进行集中宣传等加大宣传的力度。
3.加大部门联合的约束机制建立，形成各部门共同履职的合力
部门联动是有效实行流动人口计划生育管理的创新，但目前由于缺乏对部门的责任划分，缺乏强有力的约束机制，计划生育部门没有权力去要求同级的公安、工商、卫生等部门无条件的配合协助，只有建立起强有力的约束机制才能有效实现部门联动。应该从法律法规、工作制度等层面对部门的计划生育职责予以规范，设立相关的考核奖惩制度，进一步让部门联动落到实处。
4.加强全国“一盘棋”的信息管理机制建设，实现全国信息共享，是由于目前各地区的重视对全国“一盘棋”的重视程度、实施水平、责任心的差异导致了这样好的机制运行不畅通，应该在各地将此项工作作为目标考核的一部分，加快建设，早日实现全国畅通无阻的运行机制。
及时对《人口与计划生育条例》作适当的修改，体现计划生育政策的以人为本，一定程度上调和政策与人们生育愿望之间的矛盾。比如条件艰苦的地方的生育一个女孩可生育二胎，再婚夫妇双方各有一个孩子也可以再生育一胎，取消按规定可生二胎的时间间隔等。
在对于违法违规生育的处罚上，应该有强制力的措施，比如对于各地实行的委托公安机关在上户口时代收社会抚养费，这在很多地方已成为唯一有效的处罚手段，这和公安上户口的相关规定有冲突，但既然规定了处罚，计划生育也是公民的义务，就应该有强制有力的手段来征收，而公安上户是必经的通道，如果把这个征收手段作为硬性的执法手段规定下来，一是会对违法违规生育起到警示作用，二是会引导公民的义务意识。
再是对《流动人口计划生育管理条例》的修改和补充，比如流动人口计划生育工作考核以居住地为主以户籍地为辅，因为居住地能更为有效地实现对流动人口的管理，比如部门联动，比如建立计划生育协会实现群众自治，而户籍地的管理相对较难。
对计划生育奖励政策的修改，应该随着经济社会的发展考虑物价因素制定奖扶政策，让奖扶金额和人民群众的生活水平挂钩，真正起到利益导向的作用，同时也对实行计划生育家庭的帮扶落到实处。
5.加大对计划生育工作的经费投入，确保计划生育工作的顺利开展，由于新有形势下流动人口成为计划生育工作的重点和难点，提升服务群众质量迫切要求我们加大对计划生育工作的投入，将部门联动所需要的经费、建立计划生育协会的适当补助、基层服务站的基础设施建设、基层工作人员的经费等纳入预算考虑，确保计划生育工作长期顺利推进，确保为人民群众提供更加优质的服务。
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