摘 要: “政府监管为主,行业自律为辅”是我国现行《食品安全法》所架构的食品安全监管体制。为真正落实《食品安全法》就监管体制所做的安排,需要从制度上强化食品行业组织的自治功能,完善食品行业自律监管机制,从而真正实现以行业自律监管弥补政府监管失灵的预期功能,提升食品安全监管的整体效率,并推动食品安全立法目标的实现。
关键词:食品安全自律监管;行业协会;行业组织自治权;自律
中图分类号:D920.2文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)05-0109-07
“民以食为天,食以洁为安”。然而,我国的食品安全让人担忧,据国家食品药品监督管理局的调查,从2003年的金华火腿案,2004年的阜阳毒奶粉、致癌毒米、重庆火锅底料等案件,到2008年席卷全国的三鹿奶粉事件,每年都有一些重大食品安全事件触动人们的神经。日趋严峻的食品安全危机,引发了公众对政府食品安全监管能力的思考和质疑。显然,质疑越深,表明公众对政府监管能力的信心就越低。面对此状,国家对食品卫生监管体制进行了大幅改革。2004年国务院率先颁布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,针对监管部门职能交叉、条状分割、多头执法带来的诸多监管缺陷,对食品安全监管体制做出重要调整,明确了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。2009年2月28日又进一步以《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)的形式确立了上述政府的行政监管模式。除此之外,为了应对食品安全监管目标的实质变化所带来的重大挑战以及不断升级的食品安全危机,《食品安全法》还确立了一项重要的监管体制,即食品行业协会的行业自律监管体制。该法在第七条明确规定,食品行业协会应当加强行业自律,引导食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。可以说,我国食品安全监管体制已经将以“政府监管为主,行业自律为辅”的监管模式作为今后努力的方向。而本文则主要围绕着现行法律引入的食品行业协会自律机制的建构和重塑予以重点分析。
一、食品安全危机引发的食品行业自律监管体制的理性思考
从国际上看,采取何种食品安全监管模式,主要取决于一国的政治制度、经济模式、历史传统、管理文化等。而我国的《食品安全法》在第七条中首次以法律的形式明确了行业协会在我国食品安全监管体制中的应然作用和应有地位,具有非常重要的现实意义。这种改革不仅是应对食品安全形势日益严峻的现实需要,也是政府努力推进和塑造一种多元化的监管体制的理性思考。为什么“我们如此之多的监管部门却还管不好一头猪”?面对质疑人们纷纷反思,并希望能在现有监管体制之外另行寻找新的可弥补甚至可部分替代的监管主体,以便重塑监管体制。
然而谁又有资格和能力成为这个可以弥补甚至可部分替代的、又不同于现有政府的监管主体呢?对此理论界纷纷将目光瞄向了“第三部门”,又称“非营利组织”。他们认识到,在我国经过了20年经济体制改革和政治体制改革之后并已取得实质性进展的情况下,政府监管已然开始显现诸多失灵领域,“一抓就死,一放就乱”的刚性监管正在面临困境。因而我国亟需社会领域的改革配合,努力培育和改变现有的公民社会力量普遍较为薄弱的现状,具体到食品行业就是,要从食品监管领域的市场微观结构出发充分挖掘食品经营者的自律意识和自治功能,并大力发展以食品行业协会为代表的社会自治组织,由其来承接政府转移的部分监管职能,真正建立起一个“小政府和大社会”互动、合作、良性的社会治理结构。这就是我国要走的“第三条道路”。这恰恰是现代政府治理在这里,“治理”的涵义已非“统治”之义。1995年全球治理委员会在其发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理作也了界定:治理是各种机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。理论所提倡的“经由各种非营利组织共同参与的第三种社会协调机制”。在这种新型的政府治理模式下,政府不再是唯一的权力中心,也不再是唯一的公共服务提供者,而是“通过授权和分权,将非营利组织、民营的市场组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排,引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中,使这些与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。”[1]
那么,为什么非营利组织能够发挥起克服双重失灵的功能?所谓“非营利组织”,又称“第三部门”或“非政府组织”。严格讲,这三个术语并不完全相同,但这并不妨碍我们对本文的探讨。对于各种不同的非营利组织的定义,如果取其共同要点,可以认为主要是指那些非政府的、非营利的、致力于公益事业的社会组织。按照美国约翰-霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的观点认为,非营利组织应具备五个特征:组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。本文拟探讨的食品行业协会即为一类非营利组织,自然也应具有上述所列的各类本质特征。而行业协会之所以能够在市场经济中发挥制衡国家权力的功效,主要是源于其自身的自治性。换言之,行业协会克服政府失灵的正功能必须以其自治为前提。正因为自治,才得以使行业协会介于政府和市场之间而不是完全依附于政府;反之失去了自治,它便无法以独立的面相示于公众和国家,因而就无从面对扩张的政府权力。同时,也是出于对自治的追求和坚持,行业协会才会从产生伊始就一直不断地努力寻求建立一套自我管理、自我监督、自我服务的内部组织机构,以及一种有效而严谨的自律机制,并希望籍由这套运行机制最大程度地获得来自成员内部以及社会公众的认可。一旦这种认可在社会中具有普遍性后,非营利组织内在所拥有的自治品格即会外化为“权威”性,从而与政府权威形成制衡。在此意义上可以说,行业协会在社会权力系统的架构中,不应当仅仅理解为是一个自律性组织,更应当是政府行政权力的一个分权者或替代者。[2]
很显然,非营利组织天然具有的这种优越的社会治理能力,恰恰为解决我国当下严重的食品安全危机提供了一种全新的思考路径。遵循着对组织自治性的本能追求和坚守,食品行业协会应当、也有能力为我国食品安全监管发挥出卓越贡献。首先,食品协会拥有比政府监管部门更全面的信息优势。由于协会各个成员就是食品经营活动的直接参与者,他们自然也是距离食品安全信息最近,获取成本最低,知悉程度最高的群体。在本着为协会大多数成员共同利益服务的准则之下,协会对于那些只为追求个体利益却可能牺牲行业整体利益、长远利益的企业的不正当、不道德及非法的竞争行为的阻止,打击必然会更有动力,更为专业,并更能提前介入监管,真正改变当前政府的事后监管为事前预防。其次,食品协会拥有着比政府更广泛的监管范围。按照《食品安全法》之规定,与食品安全有关的政府监管包括卫生、农业、质检、检验检疫、商务等部门,由此形成的监管体制的最大特点就是多头且分段的监管。不仅如此,实践中我国的食品安全监管还会因层级监管而被割裂为块,即被监管企业会因其隶属级别的不同而归由相应级别的政府部门监管。如蒙牛公司是一家省级企业,由于位于和林格尔县,于是受和林格尔县质监部门监管,但县级的各个质监部门对其监管能力非常有限。该企业还主要接受内蒙古自治区的监管。这就与国际通行的食品安全“从农田到餐桌”的全程监管相悖。在现有政府监管体制暂不能修正之下,食品协会却可以不受地域、层次限制,不受流通环节限制,对于食品安全实行“品种监管”,即对某一类食品从原料采购到加工、生产、储运、包装、销售等各个环节进行全程覆盖式的安全监管,在一定程度上弥补监管漏洞。最后,食品协会拥有比政府监管部门更专业的技术优势。无论是食品安全标准的制定、食品安全检验检测,食品安全的信息收集、分析、披露,还是食品安全认证、食品安全的风险评估、食品企业的信用评估以至食品质量申诉,食品协会作为拥有更多专业技术,更丰富专家库的自治组织,均可以介入其中,充当信誉评价中介和投诉甄别中介,甚至为整个行业和社会充当“信用征信”的信息库功能。而政府则应心甘情愿地依赖协会的独立、专业及其监管的高效。
二、食品行业自律监管机制矫正现行食品安全行政监管体制的困境
总体上看,我国从中央到地方,从政府到企业,都非常强调重视和发挥行业协会的作用。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中明确提出,要进一步发挥行业协会和中介组织的作用。2006年下发的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》及十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十一五”规划》中都强调要培育发展行业协会,重视行业协会工作。直至《中华人民共和国食品安全法》出台,行业协会的自律监管作为整个食品安全监管体制的一个构成部分,正式以法律形式明确规定下来。[3]
从监管实践看,食品行业协会作为政府与食品企业之外的第三方,对提高食品安全水平,促进食品产业快速发展发挥了重要作用。目前部分行业协会还承担了食品质量监管、资质审查、标准制订等监管工作,并在保护会员企业合法权益、维护公平竞争的市场秩序等方面发挥了积极作用,它们的自律监管功能也逐步得到政府、企业、社会各个方面越来越多的认同。
然而,从近年我国所发生的食品安全事件以及事件的处置过程来看,我们却很少看到食品行业协会以自己的名义展开的行业救赎活动。行业协会对食品安全监管的推动作用不仅与理论上关于行业协会自治机制之应有功能存在很大的偏差,而且这种偏差恐怕还要在很长的一段时间内持续。导致协会在食品安全事件上“集体失语”的原因,其中之一就是食品行业协会自身力量薄弱,自律监管质量普遍欠佳。以“三鹿奶粉”事件的主要当事人三鹿集团为例,其在事发前即为中国奶业协会、中国乳制品工业协会与石家庄奶业协会的协会成员。三家协会章程虽然表述各不相同,但均将“加强自我管理,促进公平竞争”作为协会主要业务加以规定。协会也曾制定《乳品行业职业道德规范》及《乳品企业自律南京宣言》。然而,协会的自律准则显然并未得到有效执行,协会对成员企业的权威性、吸引力及号召力显然有待提高。而协会在积极行使行业自律权力过程中却屡屡受到来自政府的不当干预,是造成协会在食品安全监管中不能有效介入的另一原因。如广东奶业协会质疑蒙牛公司添加OMP物质合法性事件。当这家行业协会最先对蒙牛特仑苏添加的OMP提出质疑并向国家部委提交了OMP物质合法性开展调查的请示时,政府监管部门未予积极回复,而且还多方施压和阻碍,使得质疑搁置三年后才得以澄清。可以说,这些来自行业内部及外部的不利因素,导致我国食品行业协会在食品安全监管上普遍存在着监管局限,其具体表现为:
第一,食品行业协会的独立性普遍不足,自律监管有名无实。这里所谓的“独立性”,指行业自律组织与政府之间的关系。尽管必须承认所有组织都要面对自治与控制这对矛盾,即缺乏必要约束的协会自治有可能走向极端而为反政府所利用,反过来,缺乏自治的协会也只会沦为政府的附庸而无法组织有效地制衡权力的行动。因此在处理协会自治与政府监管二者关系上,就应特别注意考察一国的国情。与西方行业协会的独立性相比,我国行业协会自古以来就因缺乏独立的传统文化的滋养而表现出对政府较强的依赖性。首先,我国多数行业协会属于体制内生成的,即多为配合政府经济改革和行政机构改革之需要而从原来的政府行业管理部门转制而来。这类协会在处理自己与政府的关系时,总是难免沿袭着原来惯有的行政服从性,表现出自愿依赖政府而缺乏独立性。其次,我国各级政府对于行业协会的定位多数还不明晰,不过,也出现了一些地方政府努力采取积极措施实现行业协会“政社”分离的意图。如上海市。甚至存在错位。未将协会置于承担社会治理职能多元主体之一,而是视之为政府的附属于或延伸职能机构。这就导致一方面政府甘愿包揽甚至全额资助那些与自己更亲近的“体制内”生成的协会,或授权、委托此类协会部分行业管理职能从而强化这类协会与政府的关系,以至于“体制内”协会往往脱离了会员利益代表者的角色和功能而沦为一个为政府服务“二政府”;另一方面对那些体制外生成的协会,政府又不愿扶持或转移那些对企业能够实施有效监管的职能,导致这类协会的服务职能只能停留在信息交流、培训人员和宣传政策等,进而导致“体制外”协会认可度低、权威性不足和为了生存而不得不主动攀附政府的动向。受上述消极因素影响,我国多数食品行业协会在发挥自律监管职能中大多不具备诸如食品企业市场准入、食品安全认证、食品企业信用评级等有效约束企业的监管权限,从而大大限制了协会发挥食品安全自律监管的职能。与政府的食品安全监管相比,其更像是“花瓶”或“附庸”,有时还会出现类似世界拉面协会中国分会的价格垄断事件及乳品协会集体失语的三聚氰胺事件,食品协会的社会形象及自律监管大大受到了质疑。
第二,食品行业协会自身的经济自治权权能不完备,自治功能软弱。由于我国政治、经济领域自古缺乏自治传统,在法律制度供给及政府赋权双重不足的情况下,行业协会组织的自治功能普遍较为薄弱。对于行业协会而言,本为当然之要求的“社会自治”却更像是一种宣示性的自治。可以说,行业协会对于如何自治普遍缺乏成熟的经验,对于经济自治权到底为何物?自己到底是否享有以及在多大程度内享有经济自治权,尚且遑遑不敢苟论,又谈何构建和完善。
按照理论,行业协会的经济自治权主要包括五大权力:规章制定权、监管权、惩罚权、争端解决权和起诉权。[4]其中,规章制定权是协会自治的直接性依据,对外它界定着协会自治权与国家公权力的边界,对内它是协会实施监管权、惩罚权及争端解决权的合法性和正当性依据。其作用和地位如同国家的宪法和公司的章程一般。监管权则为协会监管成员企业以使之能够自觉遵守规章的执行权,一般而言包括了许可批准权、资格认证权、日常管理权、标准制定和实施权等。惩罚权和争端解决权则与监管权一并共同确保自治权的充分实现。起诉权为行业协会对侵犯其行业整体利益或成员利益而以自己名义提起诉讼的权利。与行政机关相仿,协会享有的上述各项经济自治权能,具备了从准立法到准执法再到准司法的全部法律活动范畴。而承认协会经济自治权之各项应有权能,则是当下我国食品行业协会走向自治的法律保障。
可以说,我国食品行业协会尚不具备完整的经济自治权能,虽享有规章制定权、监管权,但还不属于真正意义上自治型权力。个别权能如惩罚权、争端解决权尚处于摸索和建构期,如中国水产品流通与加工协会就曾推出了“水产品绿色通道计划”,该计划的要点就是组织具备较高质量管理水平的企业,对自己的产品质量安全做出自律性承诺,并与该协会签订有关责任协议书,在经该协会相应审查程序后,由协会为会员提供相应的行业信誉担保并予以公示。对于违反食品安全监管法律、法规的会员,某些食品行业协会则出台了行业自律惩处办法。然而对其适用程序和条件、适法性、强制执行力以及司法机关对其的承认度都还受到来自各方面的质疑。显然这都是行业协会经济自治权能演进路径中需要解决和克服的问题。
第三,食品行业协会的法人治理结构不健全,组织结构单薄。拥有一个健全的内部治理结构是行业协会实现社团自治,顺利开展自律监管的组织保证。按照我国目前调整行业协会的惟一的全国性法规《社会团体登记管理条例》规定,行业协会作为非营利社会组织,应当具备法人条件。而以民法理论分析看,行业协会属于社团法人。与其他民事主体一样,行业协会的法律性质,同样会因其参与的法律关系的不同,而具有不同法律主体资格。当其经政府授权而行使行业管理职能时,其就被视为行政主体。而事实已有许多行政法学者基于“公务”理论而将行业协会纳入其行政法范畴展开研究。具体可见方洁:《社团处罚研究》,法律出版社2009年第1版。那么,作为一种现代法人组织,行业协会同样需要考虑如何建立一个良好的治理结构和进行有效的组织治理。什么才是行业协会最好的法人治理模式,人们纷纷把目光瞄准了已经研究较为成熟且实施颇见成效的公司法人治理结构。以公司治理为参照物,行业协会的法人内部治理同样是所有者(即会员)对管理者(即理事会及理事长、秘书长等)的一种监督与制衡机制。更具体地就表现为会员大会(会员代表大会)、理事会、理事长(副理事长)、秘书长等人员之间形成一种相互制衡的关系,并进而实现会员及协会相关各方的利益。协会法人治理结构需要关注的就是如何通过一种制度安排,来合理地配置所有者与管理者之间的权利、义务与责任关系,从而确保会员共同利益的最大化,并防止管理者对会员利益的背离。
然而,多数食品行业自律组织的组织结构比较薄弱,一般都是“决策机构(会员大会、会员代表大会)+执行机构(理事会及秘书处)”。这种内部治理结构严重缺陷更是集中表现在对“协会章程”的轻视和淡漠。协会章程本是实现协会自治的最为重要的制度安排,然而章程意识的淡漠及章程规范供给的严重不足,正在削弱协会自治的权威性。以《中国奶业协会章程》为例,章程规定的各项会员权利大多不完整,有关会员的权利种类、权利行使方式、权利救济方式等均规定不明;会长、理事长、秘书长则更是仅有职权,却未见相应的职责、任职条件、任职期限以及承担责任方式等的规定。仅从章程关于义务(职责)条款安排看,除规定了会员义务外,其他组织机构则仅规定职权没有职责条款,权利(职权)与义务(职责)明显安排不对等。章程所做的内部治理机构亦缺乏相互监督的制衡机制。最明显的表现就是缺乏一个对协会理事会和秘书长进行制约和监督的常设机构。如设立专门的监事会行使监督职责,而即便是不要求设立监事会,章程也没有授权会员大会为监管之必要而有权要求审查或审计的权利。再如对会员大会的召集、召集程序、会议决议无效的法律后果等也缺乏相互可以制衡的具体安排。如仅规定会员大会的召集由理事会负责,如此可能造成将会员大会的召集权垄断性地设定给了理事会,对此治理机制的安排缺陷事实上在我国原《公司法》中已经得到了验证。
纵观我国食品行业协会自律监管所表现出的不尽人意,究根溯源,笔者认为我国传统文化对行业协会自治功能的型构产生了相当的消极意义。我国自古以来就奉行国家高于社会的传统,个人权利往往为君主专权所侵吞。受此制度文化影响,行业协会自治权来源的合法性依据,不可能是基于个人权利高度觉醒或自治后经由协会成员的自主意志或自愿让渡而取得的,相反它往往是因政府的制度安排而授权取得,因而其更接近于国家公权力,却称不上是一种较高层次的私权表达形态。然而正所谓“国家能予,国家也能取”,当行业协会的权力来源取决于政府是否给予,那么行业协会为维系其自身的存续就会选择讨好、听命于政府。如此,行业协会的自治品格难免会极大地受到政府的牵制。如我国古代行会就具有主动攀附官府的传统习俗和文化,行会的行首们常常主动向达官投靠,以便得到他们的庇护和提拔。从这个意义上讲,自治文化在我国古代传统行会的运作中是失落的。由于文化传统形塑着我国当前行业协会的运作格局和文化氛围,因而政府对民间团体较为严格的态度以及民间团体自我独立品格意识的缺失,从深层意义上讲也大多来源于这些不合现代化要求的文化传承。[2]三、建构食品行业自律监管机制的必经路径
行业协会自治的实现主要取决于以下三方面要素在多大程度可以得以实现:第一,行业协会是否建立了有效的内部组织织机构及运作机制;第二,行业协会的自治在多大程度上受到社会的认同和支持;第三,如何安排行业协会的自治和国家权力的位阶。因此,笔者拟从以下三个路径探讨食品行业自律监管机制的建构。
首先,食品协会自身应首先转变行业自律监管的理念,这是协会履行食品安全监管职责的思想前提。正所谓,行业协会的自治优于外部控制。面对一个个触目惊心的食品安全事件和公众对食品安全的担忧,食品协会应当不失时机,主动承担起行业自律监管职责,为公众及行业重树信心和权威。如何促进行业自律、健康发展,并力图证明在现行法律框架下,自律在规范行业将是一种比出台具体法律条文更为有效的手段,应成为协会的工作重点。为此,食品协会自身首先应以转变服务模式为切入点,重新审视并确立协会的定位目标,努力学习、创新和推广更为有效的自治制度及方法,着力完善和健全适应协会自律机制不断发展的制度,将食品协会建设成为具有时代特色、政府需要、企业欢迎的高层次的服务型和维权型的行业协会。
其次,食品行业协会应健全协会内部组织治理机制,这是强化协会食品安全监管功能的组织保证。一个有效的组织治理机制可以使其充分利用其内部与外部的各种积极因素,较好地实现其使命,从而赢得组织自身生存与发展的权利。反之,即使外部提供了非常好的条件,如果内部没有好的组织治理,各方面的制度不健全,责任不明确,仍然会丧失自身的发展和生存机会。从我们对一些食品行业协会内部职能机构设置来看,发现食品协会大多未将食品安全和质量作为设置职能机构的标准。在某省食品协会2007、2008年工作总结和安排中可以看到,协会工作的主要任务是举办展销会、进行技术培训和交流、协助政府调研等。见陕西省食品协会2007年度工作总结。而其职能机构的设置也就主要围绕着开展这些低层次的服务职能进行相应的设置,具体大致按照质量部、行业部、会员部、信息部和秘书处办公室的职能部门再加若干以食品类别设立的专业委员会。显然,这些自律机构的设置并未充分考虑我国当前迫切需要解决的食品安全之监管目标。故各类食品协会应将食品安全工作植入到协会内部职能机构的设置及各项工作内容中。特别应当注意结合食品安全标准混乱、食品质量安全检测体系不完善、检测的专业人员不足、食品安全信息发布及交流不足等问题,适当调整、增设内部职能部门或者专业委员会,并由协会章程具体配置其职权和职责。如此,不仅可以强化和完善协会的自律,完善服务职能,实现章程自治,而且可以弥补政府监管不足直至最终为政府放心移交食品安全监管职责做好准备。
最后,政府应积极构建与协会之间的合作伙伴关系,这是食品行业协会实现食品安全自律监管的制度保证。行业协会应当与政府主管部门之间保持何种关系是比较理想的?一般说来,与政府对立的关系是不可取的,而对政府过于紧密的依赖关系也将使第三部门最终失去独立性与自主性。实践证明,与政府合作伙伴关系将是一种比较理想的关系,双方相互尊重和相互信任,政府承认非政府组织的自主权、独立性,并倾听行业协会的意见,非政府组织则协助实施国家计划、政策和规章,共同从事社会发展活动。[4]这就要求政府必须放弃现有的将行业协会仅仅作为政府食品安全监管职能的自然延伸或附属的想法,而是站在健全市民社会的高度上,给予行业协会组织更加宽松的空间和更大的自治性,使行业协会真正符合其创设目的。结合我国当下的经济、政治改革模式,我们认为,仅靠协会自然演进方式来构建行业协会与政府间的良性合作伙伴关系尚不具备条件,反而可行的方案是依靠政府的推进来培育协会的自律和自治。这就无异于在钢丝绳上跳舞,一方面需要通过政府的推动来实现协会之自治,另一方面又担心政府权力过度管制协会之自治。如何确保政府推动型的行业协会发展模式能够更多地发挥其正功能,就取决于政府的态度。具体讲就是政府必须坚持食品安全监管的自我谦抑原则。[5]所谓“谦抑性”,也可谓“收敛性”、“紧缩性”、“限制性”。但使用“谦抑”这一说法,却表明了政府对于监管权力予以限缩的主动性和自觉性。它不单纯是因外力压迫下的退让,而是理性指导下对自身行为的限制。即政府承认,就我国现实情况而言,任何一个单一的部门都没有能力在短期内挑起确保13亿人口食品安全的重任,政府和行业协会在食品安全监管领域中应当各有其发挥的作用和承担的任务。因而《食品安全法》确立“政府监管为主,行业自律为辅”的格局,正是政府谦抑性原则的要求之一。而面对政府食品安全监管的种种信任危机,以及民众对政府监管理性的回归的呼唤,政府应当更深入地诠释谦抑性原则。即将各项“谦抑性”措施以法律形式确定下来,并形成稳定而长效的制度和规范。第一,革新监管理念。将食品行业协会不仅仅是作为政府的附属来看,而是将其视为“第三部门”吸纳到权力体系之中。第二,分散食品安全监管权力。将政府的部分监管职能,如食品企业市场准入、产品质量认证、食品安全标准制定、食品质量检测、食品企业信用评定等逐步委托或移转给行业协会,让其与政府共同承担起为社会公众提供公共服务的主体。第三,改变监管手段。改变现行对食品行业协会的双重管理体制,将既重视“入口管理”又重视“过程管理”的管理手段进行简化,将政府监管重心放到对协会的组织机构、运行机制等进行动态的监管、评估和控制。依此,逐步推动食品行业协会走上以自主和自立为基础的良性循环的自律轨道。
正如乐观派所言,中国行业协会所欲构建的以经济自治权为核心的自治监管制度,与我国其他制度的演进路径一样,正在重复着“先引进形式,后赋予精神,再依据实践经验不断完善”的路线图。然而这也是真正有希望的前景,也是真正艰难和迁就约束条件的发展前景。[6]因此,面对食品安全危机所带来的政府监管失灵,和政府意欲转移不堪重负的监管工作这一契机,中国的各级各类食品行业协会理应借着《食品安全法》对原有政府食品安全监管权力的重新分配之机,依循经济自治权之功能模式,积极推进和完善改变现有内部自治权能,重构行业自律功能,发挥行业组织自律监管机制,弥补我国市场机制和政府监管的双重失灵。而这也符合多数国家食品安全监管从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用转移的总体发展趋势。
参考文献:
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Analysis of Food Safety Supervision in View of Trade Selfregulation
GUO Chen
(School of Economic Law,Northwest University of Politics and Law,Xi’an,Shaanxi 710063,China)
Abstract:Food safety supervision system is established in accordance with the Law of Food Safety in China.This is a joint system of government supervision and food trade association selfregulation.To truly accomplish the system,we must strengthen and consummate autonomous functions and selfregulation system of trade associations,so as to remedy the supervision failure of government,to promote supervision efficiency of food safety,and finally to achieve the objective of food safety legislation.
Key words:food safety selfregulation;trade association;autonomy of trade organizations;selfregulation
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